《申根协定》框架下的欧盟边检改革透视

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众所周知，边界管制、边境检查、签证制度是国际交往中确立的一项重要国际法律制度。但是，随着欧洲一体化的进展，今天，很多欧洲人已经无法想象在各国之间重新设置边境检查。人们完全不用出示任何护照或者个人证件就能穿越多国边境，这种世界上独一无二的现象经常让外地游客感到惊讶。其实，12年前，人们就开始畅通无阻地穿行于申根区国境之间。此后陆续有15个欧洲国家签署了旨在取消边境控制的《申根协定》，内容是不再对穿越内部边境的人实施边防检查。2007年12月21日，波兰、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、匈牙利、立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚以及马耳他也正式加入了申根国家。 　　欧盟委员会主席巴罗佐评价说，“从12月21日起这一地区有24个国家取消内部边境，让人们自由穿行。这对欧盟扩展具有重要的历史意义，而且不仅仅是象征意义。” 　　纵观欧洲一体化进程中的一系列重大事件，在《申根协定》框架下的进行的边检改革无疑占有重要地位，主要呈现以下特点：

前瞻性

　　1985年6月14日，法、德、荷、比、卢5国在流经申根的摩泽尔河上的一条游船上，签署了“关于逐步取消共同边界检查”的协定，称为“申根协定”，主要内容包括在协定签字国之间不再对公民进行边防检查；外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定签字国领土上自由通行；设立警察合作与司法互助制度，建立申根电脑系统，建立有关各类非法活动分子情况的共用档案库。 　　20多年过去了，申根的成员国增加到24个，互相取消了内部边防检查，极大方便了人员、货物、资金和服务在欧盟内部的自由流动，实现了“人员自由流动”的梦想。无论是不是欧盟成员国家的公民，无论来自哪个国家的外国人，只要在其中一个国家获得了合法居留和入境签证，就等于也同时获得了其他申根国家自由通行的权利，去其他协定国可以免办签证。《申根协定》的宗旨便是各成员国之间的“团结、信任和透明”。《申根协定》实现了欧盟成员国之间的人员自由流动，给欧洲人民的生活带来了极大的便利，也增强了欧盟成员国之间的团结与信任，因此受到欧盟大多数居民及许多外国游客的欢迎。随着《申根协定》的细化，成员国在对付有组织犯罪、跨国毒品交易和非法移民等问题及教育、卫生、社会服务等多方面开展了合作，使欧盟公民在众多领域受益于一体化成果。从某种层面看，边检改革成为欧洲一体化进程中的一个里程碑，体现了“自由、安全和法制”的精神。

务实性

　　长期以来，欧洲一体化进程实行齐步走原则。而“申根模式”的要旨则在于少数国家可以先行，其他国家随后跟上，或者置身其外。《申根协定》在推进取消成员国间边防检查的改革中采取了渐进式的程序设计。一方面务实地针对欧盟内外不同国家情况，采取由易到难，便于操作的方法逐步推行改革。例如本来1985年《申根协定》签署时表示，“如果可能，在1990年1月1日以前取消对人员和商品的边界检查”。但由于各方面原因，“申根协定”生效过程一曲三折。1990年6月，协定成员国由5个发展为9个，即加入了西班牙、葡萄牙、意大利和希腊四国，又签署了由100多项条款组成的的“申根公约”，对9国领土内部开放后警察、海关及司法方面的合作做出了具体规定。但因英国从《申根协定》提出之日起就表示，国门决不敞开，因此面对英国的反对、人员自由流通一时不能在整个欧洲联盟实现的情况，法、德、比、荷、卢等国于1990年6月签署了关于“协调移民和避难政策”、“加强警务和司法合作”、“建立共同信息档案中心”等一系列具体条约。此后，由于部分国家在法律、规章制度和警察协调方面的准备不充分，实施日期又往后延。因此直到1995年3月26日，德、法、西、葡、荷、比、卢7国才正式实施《申根协定》，相互取消了对人员和商品的边防检查。截至2007年12月21日，又有9个东欧国家加入《申根协定》，这也是申根区最大规模的一次扩容，使欧盟国家中只剩英国和爱尔兰置身协定之外。另一方面，协定充分尊重各成员国的主权和安全利益，体现国别政策。《申根协定》包含以下原则：申根协议国家应在人员流动方面，尤其是在签证方面采取统一的政策规定，颁发在申根区域内普遍有效的统一签证；每个国家都有权决定某人是否有权进入该国，或被拒绝入境，他国颁发的申根签证在另一申根国家使用时将得到限制，但该国必须将有关情况通报其他协议国家；虽然持有任意成员国有效身份证或签证的人可以在所有成员国境内自由流动，去其他协定国可以免办签证。但申根签证在申根区内也不是完全畅通无阻。《申根协定》成员国有权根据国内和国际安全形势，恢复边境检查和控制。例如德国在主办世界杯期间，就曾中止执行《申根协定》，部分恢复了边境检查和控制；英国伦敦遭受恐怖袭击时，法国也曾临时中止执行《申根协定》，加强了边境控制。有时，虽然申根区内的边防部门不检查护照，但边境地区警察却会频繁地流动抽查护照。如在偷渡案件频发的荷兰、德国和比利时三国交界地区，荷兰警方对过往车辆、旅客的抽查极为频繁。

挑战性

　　《申根协定》旨在取消边防检查的改革目标具体执行并非一帆风顺。如2003年亚洲地区“非典”肆虐，意大利政府宣布暂停实施《申根协定》，决定对来自《申根协定》成员国的入境旅客恢复边境检查；2004年雅典奥运会开幕前两个月，为确保奥运会的成功举行和安全，希腊政府也作出了暂时退出《申根协定》决定。 　　申根区域的扩大也引起了一些忧虑。人们普遍认为, 《申根协定》是欧盟一体化道路上迈出的重要一步。但是,《申根协定》范围的日益扩大，也为非法移民和跨国犯罪提供了可乘之机。边界开放将使得非法移民更加猖獗，犯罪率上升，欧洲会变得越来越不安全。他们担心，边境完全放开以后，恐怖事件和非法移民的现象会因此增加。在奥地利最近进行的一次民意调查中，75%的受访者担心此次申根区的扩大，将导致奥地利的犯罪率上升，有一半以上的受访者反对申根东扩。对此，欧盟官员表示，在扩大申根范围的同时，申根边境的安全措施已大大增强。目前，申根区的外部边境主要位于波兰和白俄罗斯之间。但欧盟警察部门对于取消内部边境有着完全不同的看法。他们担心汽车窃贼、人口贩子以及非法移民也可以更轻松地穿越边境。签署《申根协定》国家越多，情况就越复杂。 　　面对挑战，申根国家的边防警察等有关部门正对运行的申根信息系统进行扩容和升级，以适应新成员国加入的需要。为此，2007年新加入申根区的东欧9个国家要到2008年3月29日才能对申根区其他国家开放机场边检。专家表示，目前的联网系统还是上世纪90年代的版本已经过时，他们呼吁要等到新电脑系统投入使用后再扩展申根范围。然而，不管现有的联网系统能否奏效，从12月21日起，老成员国与新成员国的国际警察都要开始展开紧密合作。