中国普通护照为何免签难

高瞻远瞩

一个国家制定免签政策，首先要保证不会给自己带来麻烦，其次讲究对等原则。而中国在这两点上均不占优势。

免签证制度相当于一个国家对另一个国家的国民开放国门，通常都会考虑两国的经济实力差距，对方是否有高移民倾向，开放后能否带来旅游收益等。只有开放免签政策，不会带来治安、非法滞留等问题，免签政策才是可能的，美国就是一个典型例子。

受恐怖袭击和非法移民的困扰，虽然有一百五十多个国家给予美国免签证政策，但截止2010年，美国只针对36个国家有免签证计划。该计划允许特定国家的公民出于旅游或者商务目的前往美国境内旅行最多90天而无需事先申请签证。参与该计划的国家通常有较高的人类发展指数而且被认为是发达国家。除去欧洲的三十个国家外，仅有文莱、日本、新加坡、韩国、澳大利亚、新西兰六个国家参与了该计划。

一些国家曾经一度给中国，开放免签，但是结局并不美好。2008年6月20日，厄瓜多尔总统科雷亚颁布法令，取消了所有国家，包括中国公民的入境签证。当天进入厄瓜多尔的中国人就超过了此前每月进入的总人数约两倍。此后半年，约1.1万中国公民进入该国，但只有不足4000人离开。

厄瓜多尔当局怀疑有人希望借厄瓜多尔偷渡去美国或者加拿大。8月份警察查抄了瓜亚基尔的几处住宅，怀疑那里藏有中国公民。以后警察拦截一架挂墨西哥标志的飞机，它准备将14名中国人运往墨西哥。厄瓜多尔海岸警备队11月份在领海逮捕了一艘船，上面有47个中国人，他们的目的地中美洲的某个国家。12月1日，厄瓜多尔改变了对中国的政策，不再给持有普通因私护照的个人免签待遇。

在开放免签不会带来大的风险的情况下，多数国家都认可对等原则。即，假如A国的公民去B国需要各种条件的签证，则A国也要求到B国公民到A国申请等条件的签证，典型的代表如欧洲的《申根协议》。1985年6月14日，法、荷、比、卢、西德等五国在卢森堡的申根签订了该协定。到2011年底，已经有26个国家加入了申根区。该协定的目标是取消成员国相互之间的边境检查点，促进相互之间的人员流通。目前旅游者如果持有其中一国的旅游签证即可合法地到所有其他申根国家。

中国对外来入境人员一直持比较严格的管理制度。2003年，中国才首次单方面给予日本、文莱、新加坡三国免签证待遇。加上此前与圣马力诺签订的普通护照相互免签政策，截止到如今，中国也仅仅开放了这四个国家的普通护照免签。

韩国曾一度试图推进韩国公民进入中国免签计划，2009年韩国国务总理郑云灿曾向中方提议"无签证入境"，此后两国在世博会期间进行了进一步商讨。韩方提出可以给中国护照有条件的免签，但中国方面对此并不积极，称"客观条件还未成熟"，最终拒绝了这一设想。显然，中国过于严格的对外免签制度，某种程度上阻碍了中国普通护照能获得的免签数量。

虽然有种种外交掣肘，国际上还是有相当数量国家对中国普通因私护照免签或者落地签。然而在中国，别人对你免签，并不意味着你就能随便出行。

中国对于国民出国的管理在解放是比较严格的。1949 年到 1978 年的 30 年间，颁发护照总数仅为 21 万本。这个数字不及英国 1926年一年签发的护照数量(239430份)。2002年之前，中国公民要申领护照，手续繁琐，需要提交的文件计有：户籍证明，出境申请表、所在工作单位对申请人出境的意见以及与出境事由相应的证明。

2002年，以上海开始试点“按需申请护照 ”为标志，中国逐渐将全国划分为按需申领和按条件申领区，按需申请区的居民只用凭身份证和户口簿就可以申领护照，但是按条件申领地区的居民在申请之前，仍然需要做政治审查。

中国的护照分为外交护照，公务护照，普通护照3种，其中普通护照又分为因私与因公护照，但目前世界上只有中国、朝鲜和越南三国有因公普通护照。而中国也在加入WTO后不再继续颁发新的因公普通护照。截止2011年9月30日，中国已经与74个国家签订了互免签证协议，不过这些协议针对的基本为外交、公务，以及团体旅游和普通因公。

真正与中国实现了所有护照互免签证的只有欧洲的圣马力诺。但是不幸的是，这个意大利周边以旅游业闻名于世的小国，仅仅有一个允许小飞机起降的机场，外国游客往往需要先飞到意大利，再进入该国。所有，对于中国因私护照持有者来说，这个互免名单上唯一适用的国家，也并没有什么实际意义。

通常，免签、落地签在理论上即意味着出国时病不需要办理签证，往往到目标国家的机场再去办理相关手续即可。但是这有一个前提条件，即"能出境"。在中国，出入境的具体事务是由公安部下属的出入境管理局负责。出入境管理局制定相关规定，中国各边检则严格执行相关规定。假如申请出境的目标国在出入境管理局的名单上，则边检会放行，否则即使目标国对中国实施落地签，你也无法离境。

根据美国达美航空公司提供的国际航空运输协会（IATA ）中签证与护照的信息，有 43 个国家对中国实行了免签或落地签的政策。但是中国边检只对因私白本护照放行不到 15 个国家和地区，包括亚洲的韩国（济州岛）、印度尼西亚、马尔代夫、塞班、柬埔寨（电子签证），欧洲的格鲁吉亚，非洲的毛里求斯、塞舌尔，大洋洲的斐济，帕劳 , 瓦努阿图，密克罗尼西亚联邦， 图瓦卢。除此之外，只有护照上有第三国的签证， 才能实现所谓的落地签、免签。
困于国家发展水平和边境管理政策，中国护照难以自由通行。在2010年亨氏国际旅行自由度指数（Henley Visa Restriction Index)中，中国位列88，仅在巴基斯坦、伊朗、黎巴嫩和阿富汗四国之前，难怪中国护照被一些网友认为是“最不方便的护照”。（文/刘星）

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高瞻远瞩

今日话题：中国护照何时能免签通行世界？
导语：一个“堵”，一个“挤”，成为了八天中秋国庆长假的关键字，这让许多人抱怨国内游实在是“花钱买罪受”。于是，越来越多的人把目光投向了日趋火热的国外游。

与国内游相比，国外游一个很大的不同之处在于需要目的国的“签证”。而日前，美国宣布将台湾列入美国的豁免签证计划，台湾成为了全球第37个、亚洲第五个可以免签到美国从事商务活动或观光旅行的国家或地区。这让许多大陆的民众感到羡慕，什么时候我们的护照也能免签通行世界呢？

一、中国护照的窘境

1、中国护照免签有多难？

最近几日，有条微博在网上流传得非常广，内容是——“中国护照免签地：塞舌尔.所罗门.斯里兰卡.东帝汶.图内尔.纽埃.叙利亚.尼泊尔.萨摩亚.麦克罗尼西亚.毛里求斯.多米尼加.库克.马尔代夫.黎巴嫩.贝宁.阿鲁巴.伊拉克.约旦.布鲁迪.科摩.吉布提.马维拉.埃塞俄比亚.肯尼亚.阿塞拜疆.巴林.乌干达.柬埔寨.阿鲁巴.佛德角.斐济”——这个名单中的国家大部分要么国人没丝毫认识，要么就在打仗，于是网友纷纷戏言“国家是让我们去探险吗？”

这个名单其实并不准确。实际上，各国签证政策经常变化，具体的条件还多种多样，而且很大程度上还决定于中国边检放不放行。假如你的护照不是“白本护照”（即护照上至少有一个有效签证），那么持有中国护照至少还是能免签去泰国的。

不过，不能否认的是，要去世界上的主要国家，例如美加、日韩、欧洲，中国人是享受不到免签待遇的。在2012年亨氏国际旅行自由度指数（Henley Visa Restriction Index)中，中国在103个国家中排名92，排在中国后面的只有伊朗、尼泊尔、巴基斯坦等等，在得分方面，更是被排名前列的欧洲国家甩开了4倍有余。

事实上，给予中国护照完全免签待遇的国家，基本上对全世界都是免签的。

2、中国护照的地位与中国游客的消费能力严重不相称

近年来，随着经济的高速发展，中国人的钱袋子开始鼓胀起来。出国旅游也成为越来越多中国人的选择，中国游客的买奢侈品的决断力让发达国家的人们惊叹不已。但中国护照在国际旅行中的作用却没什么大的变化，与中国游客的消费能力严重不相称。是这些发达国家觉得签证不足以阻拦中国游客的热情吗？从台湾的经验来看，台湾免欧盟申根签证待遇自2011年1月11日生效后，3月到8月前往欧洲人数就较前年同比增长39.6%，7月和8月暑期高峰时，增幅更分别达到57%和48%。换言之，假如发达国家能够给予大陆民众免签，必能大大促进旅游业和消费。

那么，以中国游客如此强大的消费底气，何以美国人也只是简化中国人申请赴美签证的程序，而不给予我们免签待遇呢？

二、“非法滞留”风险是免签待遇难取得的关键

1、“签证”的主要目的是管控“非法滞留”

《西游记》里，唐三藏师徒每到一国，面见国君时，都会取出通关文牒，求取“照验印信”。这里的通关文牒便是护照，照验印信则是落地签证。假如没有这照验印信，则不仅各种活动难以展开，甚至还要被当地人捉拿。

为何对这些没有签证许可的人会如临大敌？因为怕这些人入境会损害本国人的利益，例如发生打黑工、犯罪等行为，而且入境了就不肯再走。所以，“签证”的作用就是验证入境者是抱着正当目的入境的，最好是来旅游、投资、消费等等。“签证”所需要的费用，往往也能将目的不纯者拒之于外。

而所谓免签，针对的是短期逗留者入境，减少他们入境的麻烦。来自发达国家和地区的人士一般不会违反逗留条件，滞留不归，所以往往予以他们免签的便利条件。而对于来自经济发展和“人类发展”水平与本国有较大差距的国家的人士，由于违反逗留条件的风险较高，所以不能一概而论地予以免签，而需通过签证程序进行个案考量和决策，这是符合每个国家的自身利益的。

2、中国人非法移民和非法滞留问题仍然严重

而世界上大多数国家之所以不向中国护照开放免签，原因正在于中国人的非法移民和非法滞留问题仍然严重。想出国的中国人，不仅有光鲜的达官贵人，还有梦想在他国成功的偷渡者、打工仔。这些人往往不受目的国欢迎，因为他们非法滞留的风险比较高，如果开放免签，恐怕会掀起非法移民潮。

事实上，有些国家已经体会到向中国开放免签有什么不好了。哥伦比亚曾在2007年1月1日向中国开放免签，当年5月就取消了这一政策。因为4月份的时候，哥伦比亚警方一次性逮捕了101名非法入境的中国人，其中大部分人未持有任何身份证。2008年6月20日，厄瓜多尔总统科雷亚颁布法令，取消了所有国家，包括中国公民的入境签证。当天进入厄瓜多尔的中国人就超过了此前每月进入的总人数约两倍。此后半年，约1.1万中国公民进入该国，但只有不足4000人离开。当年12月，该国同样取消了给持有中国普通因私护照的个人免签待遇。

这些出国“寻梦”的中国人，在国外的口碑确实往往不太好。以在日本的中国人为例，据日本警方的数字，2010年被揭发的在日外国人犯罪者中，中国人占了39．3％为4659人，超过接下来的韩国、菲律宾、越南、巴西犯罪者的总和。而据《产经新闻》2010年的一次针对“放宽中国人签证条件”的调查，“反对放宽签证条件”的意见多达九成——认为“能给旅游观光地和商业设施带来经济活力”的意见只有三成，而“担心治安恶化”的居然超过九成。

3、穷人出国了也愿意回来，中国护照才能获得免签

换言之，中国近些年的发展不能解决所有问题。一方面，是西方人热情节接待的衣着光鲜的富人团；另一方面，则是从中国离开的社会底层人士。如果向中国全面开放免签，对于这些西方国家来说，恐怕所得之弊将远远大于所得之利。

只有当中国的发展均衡到了穷人出国的目的不是打黑工，出去了也愿意回来，中国的护照才可能在全世界通行无阻。

三、护照获免签待遇，还需国家大力争取

1、让公民护照获得更多免签待遇是政府责任

如前所述，“签证”的目的就在于，防止外国人来本国损害本国人的利益，在外国人入境动机不完全是旅游消费的情况下，这种做法当然也无可厚非。

然而，一国民众想去另外的国家旅行、学习、开展商务活动，自然是麻烦越少越好。相应的，一个国家想吸引另外国家的人来本国消费、投资，当然就不该设太多障碍。所以，在做好应对措施的前提下，免签是对双方都有利的选择。这就是为什么各国或地区的政府纷纷把为本国护照争取他国免签作为一项重要政绩，甚至是作为政治许诺。例如，马英九在竞选连任时就多次强调2008年后对台湾免签的国家数由53个增加至一百多个，尤其是把争取到美国的免签视为一项重大成果。马英九曾形容，要将台湾“护照”变成畅行百国的世界通行证。

香港前任特首曾荫权在与美国官员会面的时候，也曾多次表态希望香港居民能获得美国的免签待遇。

由此可见，想获得他国免签待遇，除去提高出国者的整体素质外，政府自身的努力也是非常重要的。

2、我国现行政策对因私护照免签并不热心

不过，内地政府在推动民众因私护照的免签待遇方面，并无多少动作，几乎找不到重要的官员在这方面有过什么表态。相反，外交部网站上《签证的作用》这篇文章还在强调，“在国际舞台上，签证常被用作外交斗争的一种手段”；“签证又是保卫国家安全的重要手段。各国常以拒发签证的办法不准可能危害国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序的外国人入境。”

大概在这种思想的指导下，其他国家的人想获得中国政府的免签也十分困难。目前，世界上只有四个国家的居民可以免签进入中国15天，分别是日本、新加坡、文莱和圣马力诺。

不仅如此，在只有为数很少的国家赋予中国护照持有者免签或落地签证待遇的情况下，中国边检部门在法律明确没有规定的情况下还往往根据“内部规定”，对于未取得目的国签证的人士不予放行，使得难得的落地签证机会都形同虚设。

另一个被常常诟病的问题是，中国政府在同外国谈判和签订免签协议，特别着力争取外交护照和公务护照的免签待遇，而忽视了普通因私护照持有者的利益。这种“官民有别”、以政府利益为先的做法，与中国作为一个“人民共和国”的宪法属性是不吻合的，也有损于人民的利益和中国的国际形象。

3、然而外交部却把“推动香港获得他国免签待遇”视作功劳

在前不久的欢庆香港回归祖国十五周年暨外交部驻港特派员公署成立十五周年酒会上，外交部驻港特派员宋哲致辞时指出——“我们积极推动特区政府同外国建立和发展关系……推动多个国家和地区给予特区护照免签等便利安排……极大地促进了香港的对外交往与合作。”

如此说来，在外交部的官员眼里，“他国给予本国护照免签待遇”的确还是属于“便利安排”，即仍然肯定“免签”是个好东西。既然如此，外交部官员什么时候能表态一下“要推动内地民众因私护照获得他国免签的便利”呢？

结语：让中国护照获得主要国家的免签待遇，当然不可能一蹴而就，但既然港台同胞已经让我们如此羡慕了，有关部门怎么也该行动起来了吧？

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他国给予本国护照免签待遇”的确还是属于“便利安排”，即仍然肯定“免签”是个好东西。既然如此，外交部官员什么时候能表态一下“要推动内地民众因私护照获得他国免签的便利”呢？