美国1座城市7人领国家工资 法院外包给私企(图)

高瞻远瞩

桑迪斯普林斯市经理约翰·麦克唐纳说，市政外包可以在提高居民生活质量的同时，节省纳税人开支


人们在高尔夫球场打球。该市没有市中心，市区由一排排的商场和超市构成。
　　在美国，人们对市政厅的印象可以总结为：罗马柱支撑的庄严大楼、衣着正式的公务员进进出出。而在佐治亚州拥有约94000居民的桑迪斯普林斯市，场景往往令人惊诧：市政厅竟设在外表平凡的一层楼房中，位于工业园区内。更奇怪的是，政府里有着庞大的雇员群体，但他们绝大多数领不到公共部门薪资。只有包括市长在内的7个人能领到国家拨给的工资。
　　与其用“以工代赈”（ 政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬）来形容该市的市政外包，倒不如说是“以工赈市”用私企高效的优势来消除城市管理的繁文缛节和资金浪费。
　　私营化可以节约预算，因为公司可以雇佣优秀工人，为他们提供良好的培训，15名政府雇员所作的工作完全可以由12名优秀的私企员工完成。这得益于私营企业重视人才和顾客至上的理念。
　　桑迪斯普林斯市经理约翰·麦克唐纳
　　是因为这里太穷了吗？当然不是。原来这些雇员实际上属于私企，他们通过各种合同为政府工作。
　　想申请营业执照？你不需要找工商部门，只需联系Severn Trent公司，该公司总部竟位于英国考文垂市。想在自家建个露台？联系总部位于马萨诸塞州的Collaborative Consulting公司。
　　租来的法官工资每小时100美元
　　甚至市法院也是由一家加利福尼亚的私营企业管理。这家企业负责法院的一切行政事务。连法官劳伦斯·杨也是“租”来的，他的临时工资按照统一标准发放每小时100美元。
　　眼下，美国很多地方发生公职人员因作风不正、贪污腐败而饱受诟病，要求缩减财政开支的呼声也愈加强烈。这使得桑迪斯普林斯的“公私伙伴关系”模式备受关注，被认为是政务改革可供效仿的典范。
　　美国城市涉足市政私营化已有多年，但只有桑迪斯普林斯能坚持下来。2005年12月1日，该市开始把一切能够外包的政府和公共服务都外包给企业。
　　要知道这种模式有多特别，那就得看看桑迪斯普林斯没有什么。它没有排起长队的修路车在同时作业，没有长期债务，没有养老金负债。它甚至没有政府所有的市政厅，而是租的。
　　这里没有传统的警察机关和消防部门，因为由私营企业来管理此类部门所需的保险费高得离谱。不过911调度中心仍是由iXP公司代理。
　　“一旦涉及公共安全，外包的做法往往容易令人怀疑其效率，”管理该市911警务服务的约瑟夫说，“不过，这种外包几乎所有服务的非常规做法的确‘扭转了乾坤’。”
　　约翰·麦克唐纳是该市的市经理（实际的行政长官，这里称他为经理最适合不过），他称，与其用“以工代赈”（政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬）来形容该市的市政建设模式，倒不如说是“以工赈市”用私企高效的优势来消除城市管理的繁文缛节和资金浪费。如今，该市已经实现负债状况健康、居民生活水平优越，市政服务更是得到高分。
　　“这里上演着‘美国的两面’”
　　但这种模式很难被其他地方效仿，因为桑迪斯普林斯有着内在的优势富裕。批评家就指出该市主要由外地来的白人组成，而旁边就是大量穷人和非裔居住的富尔顿县。
　　市政私营化模式的前景受到了不少专家的关注。伊万·麦肯齐是《私托邦：私房屋主与私营政府的兴起》一书的作者，他在书中表示了对这种模式可能带来贫富分化加剧的担忧：富人很可能聚集在一个区域，与经济不景气的地区隔离，导致财富流动性减弱。
　　“这里上演着‘美国的两面’，” 麦肯齐说，“如果我们任凭财富自我封闭，那么穷人就得遭受更严重的赤贫，这将带来更多社会问题。”
　　建筑师奥利弗·波特则认为，桑迪斯普林斯的成功经验实际上是帮助那些陷入财政危机的城市走出泥潭的方法之一。
　　关于市政私营化的争论可以归为一个基本问题：地方政府的职责是什么？长久以来，有一个答案是“提供可获得可观工资的稳定工作”。哈佛大学约翰·肯尼迪政府学院教授约翰·唐纳修认为，这一观点在政治上站不住脚。
　　某种程度上说，桑迪斯普林斯和其他将市政服务外包的城市实际上是受到19世纪征税模式的启发。这种模式下更多的是付费获取服务。
　　“从1830年左右到内战结束，美国城市管理模式类似于商业活动。”《私托邦》作者麦肯齐说，“人们交了税，就想直接受益，比如说，屠户就想得到一块干净的场地。”
　　制定合同要讲艺术
　　然而在那些或多或少试水了市政私有化的城市中，不少都出现了严重的后果。最近，承包芝加哥停车咪表的公司给市政府发送了一系列账单，总额达到5000万美元，以弥补残疾人免费停车和街道封闭带来的利润损失。市长拉姆·伊曼纽尔竟拒绝支付这些账单。
　　5月底，纽约市的审计官公布了一份报告，称城市报警服务主要承包商惠普公司收到了1.13亿美元，但该公司的工作成果欠佳。
　　加州梅伍德市市议员阿吉雷认为，私有化推高了城市管理成本，与此同时市政服务质量却在下降。
　　“举个例子，比如说有棵树砸到了汽车。”阿吉雷说，“在以前，我们有专门的公职人员来处理。但现在，你必须预约，对方有时间的时候才能过来。（因为不是我们选举的，）他们无需对我们负责了。”
　　桑迪斯普林斯市经理麦克唐纳称，该市成功避免了类似问题。解决这些问题的关键，他说，在于制订合同的艺术。
　　在最初的五年半时间里，桑迪斯普林斯市用的是单一承包商负责所有服务，这家公司是总部位于科罗拉多州的CH2M Hill公司。麦克唐纳说，与使用传统的政府雇员相比，CH2M Hill为该市节约了数百万资金。从去年开始，桑迪斯普林斯将市政服务分成小块，公开招标。
　　为了避免承包商提高服务价格或降低服务质量，该市还给未中标公司提供了替补合同。当中标企业不能满足市政府的要求，未中标的企业可以将其替换掉。
　　麦克唐纳认为，私营化可以节约预算，因为公司可以雇佣优秀工人，为他们提供良好的培训，15名政府雇员所作的工作完全可以由12名优秀的私企员工完成。他说：“这得益于私营企业重视人才和顾客至上的理念。”

　　小档案
　　美国市政管理制度
　　美国是一个高度城市化的国家。市是州所属的政区，是由州特许设立的自治体。州政府颁发的特许状详细列出市政府的工作范围和权力，一般包括课税、借款、保健、安全、风化、公用征收、经营公用事业、执行法律等。市政府组织形式在全国有很大差别。1820年前，市政首长一般由市议会或州长挑选。1820年后，向直接选举市长的方向发展。19世纪末，各州城市为适应现代化的管理，纷纷进行市政体制改革，从而在各州以至在一州内同时存在不同的政府组织形式。主要有3种类型：
　　一、市长市政议会制
　　美国早期广泛采用的市政组织形式，现多为大城市采用。其结构类似州政府和联邦政府，有一位由选举产生的市长担任行政部门的首长，有一个由民选代表组成的立法部门市政议会。市政议会实行一院制，主要职能是制定条例和法令，审议和决定征税、拨款，举债等事项。这种类型的市政府又分为强市长型和弱市长型。强市长型，即市长由选民直接选举产生，有权任命市政府各行政部门首长，有权否决市政议会的决定，有权向市政议会提出立法政策的建议。市政议会只起附属作用。弱市长型，即市长一般由市政议会选出，行使礼仪性的职务，在决策和行政上都受制于市政议会。市政府各行政部门的工作分别由市政议会的委员会监督，重要行政部门负责人由选民直接选出，每个部门都有决策权。
　　二、委员会制
　　把立法和行政职务合二为一的市政府形式。1901年得克萨斯州的加尔维斯顿市首次采用，后被许多市采纳。委员会由选举产生的3～7名委员组成，每个委员在行政上负责一个具体部门的管理工作，委员中推选1人为主席（通常称市长）。主席与各委员的地位平等，无立法否决权和行政任命权。委员会实行集体领导，分工负责制。委员会既行使立法职能，又行使行政职能，有权制定政策、法令、章程、税率、编制、预算等。委员会制往往缺乏集中领导，委员各自为政，使整个政策难以协调，工作效率低。由于委员会制不能适应市政府管理社会经济事务职能扩大的需要，现只有少数城市采用。
　　三、市政议会经理制
　　市政议会聘请一位市政管理专家任经理、主持市政府行政工作的市政府形式。1908年弗吉尼亚州的斯汤顿市最早建立了类似制度，其市政会议为两院制。1912年南卡罗来纳州的萨姆特市建立了比较完善的市政议会经理制。1914年俄亥俄州的代顿市仿效建立。现采用此制的大多数是25万到50万人的中等城市。市政议会经理制的市政议会由选举产生，其职能与市长市政议会制的市政议会基本相似。所不同的是要选择经理，为行政部门规定政策，听取报告，决定经理任期。市政议会对选民负责，经理对市政议会负责。经理有权任命和解聘行政部门首长以及其他雇员。市政议会不得对市政府官员直接行使权力。经理在行政管理上负有重责，他的意见对市政议会的决策有很大影响。实行此制的市政议会仍选举1名市长，作为官方代表行使礼仪性的职权。
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