比较三国社会保障制度

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德国、波兰、印度三国国情各不相同，德国是高度发达的市场经济国家，波兰是刚刚完成从计划体制向市场体制转型的新型工业化国家，印度则是典型的发展中的、农业社会特征比较明显的大国。相应地，三国的社会保障模式和体系也各有侧重、大不相同：德国的社会保障制度相对完善，结构体系上以社会保险为主体，以社会救助和公务员退休金、抚恤、社会税收减免等为辅助，并且社会保险的基金实行现收现付制、经办实行多家社会保险机构竞争的体制；波兰的社会保障制度正处在转型和成熟阶段，结构体系上包括社会保险、国家医疗保健、失业救助和社会福利四大块，在社会保险方面类似德国，在国家医疗保健方面类似英联邦国家，在失业救助方面又保留了传统计划体制的一些特征，而在社会保险中的养老保险项目上还引入了个人账户，实行基金部分积累，这一点又类似新加坡、智利和中国等一些国家；印度的社会保障制度尚处于起步阶段，除了对占全国劳动力7％的组织化就业（在企业或机构就业，相当于我国的正规就业）人员各邦（省）搞了程度不一的社会保障项目外，93％的非组织化就业（相当于我国的非正规就业、灵活就业和个体工商户等）人员的社会保障制度从2008年4月开始建立。通过考察和比较分析三个国家的社会保障体制、机制、制度，有以下一些启示值得重视： 　　第一，统筹城乡，重视农村社会保障制度建设，致力于实现人人享有社会保障的目标。德国目前农业人口约占全国总人口的3％，农业生产总值降到国内生产总值的5%以下，但仍然实行专门的农村社会保险制度。德国于1957年7月颁布《农民老年救济法》，开始建立农民养老保险制度；1972年建立农民医疗保险体系；1986年对农民实施《联邦养育子女法》等。这一系列农业社会政策使德国成为名副其实的“人人皆有保障”的国家。波兰目前农业人口约占全国总人口的34％。1991年波兰开始单独建立农民社会保障体系，在此之前农民年老后需要把土地献给国家才能享受一定的保障。现在，每个农民每月要交纳200兹罗提（相当于人民币440元左右）的社会保障基金，享受养老保障和医疗保障。退休时（男65岁，女60岁）每月可领取500兹罗提（相当于人民币1100元）的养老金。虽然波兰农村社会保障水平低于城镇的水平，但是这样的水平基本可以满足日常生活的需要。印度目前农业人口约占全国总人口的70％。正在设计的“国家社会保障提案”（即非组织化就业人员社会保障）把“普遍性”、“人人享有”、“社会保障税”等作为基本原则，国家社会保障体系覆盖包括农民在内的全体国民。在我国，城镇社会保险制度建立已经50多年，但农村社会保障制度建设尚处于起步阶段。有人认为农民就业靠土地、保障靠家庭，政府没有必要建立农村社会保险制度。也有人认为我国搞农村社会保障条件不成熟。这些看法都是片面的、不正确的。德国在20世纪50年代初建立农村社会保险制度时，农业生产总值占国内生产总值的28%至30%。我国目前农业生产总值目前已经降到了国内生产总值的15%以下。国际经验和国内实践证明，我国总体上已经具备了建立农村社会保险制度的条件。 第二，搭建一个普适的、最基本的社会保障平台，在此基础上发展多层次社会保障体系，满足不同社会群体的社会保障需求。德国的社会保障是比较典型的多层次体系。其中，养老保险包括：法定养老保险，覆盖全国5170万参保者；职业养老保险（又称“李斯特养老金”），国家给予税收优惠政策鼓励，参保人员为900万；此外，还有公务员养老保障、商业养老保险等。医疗保险包括：法定医疗保险，覆盖全国87.7％的人口；商业医疗保险，主要是针对高收入者和年轻人，覆盖9.7％的人口；社会医疗救助，覆盖1.3％的人口；此外，还有公务员医疗保障，覆盖1.3％的人口等。我们在考察会谈中，德方专家特别强调，要针对不同人群设计不同的社会保障项目，增加雇主和雇员选择的机会，以满足不同层次的社会保障需求。我国是一个人口大国，区域经济社会发展很不均衡，又存在着比较典型的城乡二元结构，再加上以农民工为主体的几亿流动人口，各地区和不同社会群体对社会保障的需求和参加社会保障的能力有很大不同，很难用全国统一、城乡一体的社会保障制度来解决问题。但如果简单针对不同人群设计不同社会保障项目，又会使整个国家的社会保障体系过于零乱和繁杂，不利于明确政府的责任，不利于形成统一的劳动力市场。因此，需要整合现有的社会保障资源，搭建一个以“广覆盖、保基本”为基本特征的社会保障平台，以适应不同人群的基本社会保障需求，这相当于“雪中送炭”。特殊人群的社会保障需求，应通过各种补充性的、多层次的制度来解决，这相当于“锦上添花”。 　　第三，在社会保障制度改革和转型过程中，应当保持政策的无缝衔接和制度的平滑转换，改革的成本应主要由政府来承担。德国目前的雇员退休年龄为65岁，计划到2029年缓慢地提高到67岁。在养老金领取方面，现在65岁正常退休可领取足额养老金；但若自愿每晚退休一年，可以多拿0.5％的养老金；63岁之后，提前退休也可以，但每提前退休一年要少拿0.3％的养老金。养老金制度设计非常科学、严谨和人性化。波兰1999年进行了社会保障制度大规模改革，从原来的综合性保险分离出来养老、医疗等专项保险。其中，养老保险原来实行现收现付制，转变为社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，个人账户由私人养老金机构管理运营。波兰养老保险转轨过程中，采取了类似我国养老保险制度改革中区分“老人”、“中人”和“新人”的做法。波兰的改革方案规定：50岁以上人员，仍然实行老办法；30岁以上人员，必须实行新办法；30岁～50岁人员，可以自由选择新办法或老办法。从老办法到新办法，养老金的替代率从63％下降为50％左右，但转制中的政策衔接很平滑，转制成本（也叫隐性债务，即过去工作年限视同缴费的部分）由国家承担。因此，个人不管选择那种办法，待遇差距很小，不存在明显的“吃亏”问题。我国的养老保险制度设计比较粗糙：缴费满15年可以按月领取养老金，不足15年就一次性发放；缴费满30年后，基础养老金又与缴费年限长短无关系；制度转换中的转制成本一直没有明确的补偿渠道，个人账户“空账”运行；企业和机关事业单位退休人员养老金差距比较大，等等。这种设计使养老金待遇呈现“跳跃式”，造成不同群体之间的攀比，影响了养老保险制度的健康运行，进而也影响到社会稳定。对此必须加以改革和完善。 第四，合理界定政府的社会保障职责，既要保证适当的财政投入和承担“兜底”责任，又要防止企业和个人过分倚重国家的倾向，努力避免出现类似西方一些国家的“福利病”。所谓“福利病”主要表现为，政府提供的公共服务特别是社会保障水平过高，又缺乏相应的激励约束机制，政府承担的责任过多，个人承担的责任过少，造成个人不愿积极就业，出现“养懒汉”现象。应该说，在任何国家、任何社会，提供社会保障政府责无旁贷，但关键是把握合理的尺度。德国2006年全国社会保障支出为1345亿欧元，占联邦预算支出的51.4%。但由于德国实行的主要是社会保险体制，强调权利与义务对等，因此并没有出现类似北欧一些国家的“福利病”。波兰政府对失业人员、未就业大学毕业生提供失业救济保障，基金由企业缴费（费率为工资总额的2.45％），但由财政“兜底”。印度准备建立的非组织化就业人员社会保障制度，缴费由联邦、邦和个人三方负担。贫困线以上的个人每天缴纳1卢比，联邦政府每天缴纳1.5卢比，邦政府每天缴纳0.5卢比；贫困线以下的个人不缴费，完全由联邦、邦政府负责缴费。我国2006年中央财政预算中社会保障支出约占11％。由于统计口径不同（国外一般实行社会保障税，收支都纳入财政预算；我国实行社会保障费，收支的大头并没有纳入财政预算），该比例不能直接与国外进行比较。折算成可比口径，我国社会保障支出占财政总支出的比重约为16％。这个比重仍然偏低，需要进一步调整财政支出结构，加大对社会保障特别是农村社会保障的投入力度。 　　第五，社会保险基金模式应当以现收现付制为主体，应当审慎而积极地对待基金积累，既要加强监管、确保基金安全，又要合理投资运营、实现基金的保值增值。社会保险基金模式大致有三种：现收现付制、积累制（也称基金制）和部分积累制。国际上两大组织有代表性地分别持两种观点，国际劳工局重点推荐现收现付制，世界银行重点推荐积累制。从实践看，世界上大多数国家实行的是以统筹基金为主体的现收现付制，新加坡、智利和南美一些国家实行以个人账户为主体的积累制，中国、波兰等少数国家实行的是既有统筹基金、又有个人账户的部分积累制。德国的社会保险基金是很典型的现收现付制，按该国法律规定，法定的各项保险（社会保险）机构只能有预留相当于一个月待遇支出的基金结余，超出或不足这个额度就要相应调整缴费率。德方专家瓦格内尔教授特别指出，庞大的社会保障基金积累，不但对宏观经济环境的依赖度很高，而且反过来也会影响到一个国家的宏观调控、资本市场、消费预期等，增加经济运行的脆弱性和敏感性，最终可能危及经济安全，因此，搞社会保障基金积累必须审慎。波兰养老保险的缴费率目前为19.54％，其中的大头12.22％实行社会统筹，用于建立国家养老金；小头7.30％建立个人账户，个人可选择委托不同养老基金会，由后者进行资产管理和进入资本市场投资运营。波兰的养老保险个人账户基金在过去的8年里累计收益率达到180％，平均每年约为7.6％，应该说投资运营是比较成功的。在投资结构方面，国债占60％，证券占30％，其他占10％。政府对养老保险基金的投资结构有比较严格的限制，比如投资于证券市场不得超过40％，投资于基金不得超过15％，投资于海外不得超过5％等。我国的养老、医疗保险基金目前实行的是社会统筹与个人账户相结合，是一种部分积累制的模式。用改革和发展的眼光看，应当逐步取消医疗保险个人账户。从应对我国比较严重的人口老龄化风险出发，养老保险保留个人账户是必要的，但要适当降低筹资比例，并且从现有的基本养老金中分离出来，与企业年金合并作为第二层次养老金，在国家严格监管的前提下进行市场化、商业化运营；与此同时，保留现有基本养老金中社会统筹的部分，作为第一层次“国家养老金”。 注：本文作于2007年11月，国外考察报告节选。