波兰供热改革及其对北京市的启示

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始于20世纪90年代的波兰供热改革和我国北方地区正在进行的供热体制改革具有相似性。首先，所处的经济背景相似。20世纪90年代，波兰经济进入到从计划经济向市场经济转轨的历史时期，要求供热体制也相应从福利型向市场型转变。其次，改革面临的问题和需要解决的任务相似。波兰供热改革同样面临着市场化程度低、能源浪费严重、资源分散等问题。 波兰供热改革对北京市的供热体制改革具有参考和借鉴作用。 一、波兰供热现状 （一）城市供热以集中供热为主 波兰人口3800万，城市人口占总人口的60％。全国共有1140万套住房，集中供热率为52％。其中城市760万套，76.6％采用集中供热，农村380万套住房，4.7％采用集中供热。在大城市，集中供热的热源为热电联产，供热锅炉仅在热负荷超载时起调峰支持作用。 （二）供热能源结构以煤炭为主，但呈逐年下降趋势 随着清洁能源的使用，煤炭的比重从1995年的96.3％逐渐下降到2002年的92.1％，天然气、可再生能源的比重从1995年的0.6％、0.5％已经分别提高到2002年的4.5％、0.8％。 （三）供热企业资本构成多 全国大约有3000个从事集中供热的企业，资本构成包括国有、民营、股份、外资等各种形式。热力生产、输送、销售各环节分别由不同供热企业承担。 （四）供热实行计量收费 住宅采暖以双管系统为主，只有小部分采用单管系统，所有建筑普遍安装了热表，供热基本实现了计量收费。 二、波兰供热改革基本情况 20世纪90年代，波兰经济从计划经济向市场经济转轨，供热体制改革也得以开展。 （一）设立能源管理机构，统一监管供热行业 为加强对热能等能源的统一监管，1999年波兰设立能源管制局作为管理全国能源及燃料经济的中央政府行政机构，管制局的负责人由总理任命，在全国设有9家区域办事处。 能源管制局在供热方面主要的工作内容包括：发放供热许可证，包括热力生产许可证、热力输送许可证、热力交易许可证；批准热力定价方案并对其进行监督，分析并核实供热公司的合理成本；对供热公司与热用户间的争端进行仲裁；对供热公司违规行为进行行政处罚；制止供热公司的垄断行为；管理特定设备操作人员的资质等。 （二）制定并完善供热法律法规 从1990年开始，波兰陆续出台了一系列供热法律法规，内容涉及到供热的产权制度、许可证制度、能源利用、收费制度、热力定价、贫困家庭援助等。1990年《国有企业私有化法案》要求国有供热企业开展产权改革，通过租赁、股份制等形式引进社会资本，促进供热商业化及私有化。1 997年《能源法》规定了供热企业实行许可证制度，明确了供热企业的经营范围及规模，并对热力价格监管办法作了规定。1998年《热力定价法案》（2000年对该法案作了修改）规定了供热的主体、服务标准、热力价格制定与计算原则等。 波兰供热法律法规的一个特点就是对热计量的规定最为完善。1991年颁布的建筑法规，要求新建和改建建筑的散热器必须安装恒温阀；1992年规定对安装恒温阀实行补贴；1995年要求在所有新建和改建的建筑中分别安装热表；1997年颁布新能源法，要求所有建筑在1999年9月末前安装热表；1999年颁布关于支持建筑热工及供热系统现代化的新法律，对投资、银行贷款、偿付等具体问题作出了规定。 （三）收费模式由按面积收费转变为按计量收费 供热改革前，波兰集中供热是按照住宅面积收取热费。生活用热水按每户人口数收取。自1 992年开始推行热计量后，热费和热水基本上都计量收费。收费模式从按建筑面积收费转变为按耗热量收费。热费计算采用固定费用加变动费用的“两部制”热价法，并规定固定费用所占比例不得超过30％。热费收取由住房合作社负责，对建筑物装有总热量表、但未安装户用热量表的用户，以总热量表计量的热量按各户建筑面积分摊热费。 随着热计量收费的实行，用户节能意识增强，热能消费总量呈下降趋势。从1 995年的369 1 56 TJ下降到2002年的297 765 TJ．降幅为20％。 （四）开展节能改造 供热改革前，波兰90％的房屋是混凝土砌块建筑。保温不良，渗漏严重，热损失很大，供暖及生活热水的单位建筑面积能耗为发达国家的两倍左右。为此，波兰明确提出对既有建筑的围护结构和供热系统同时进行节能技术改造。其中热源、热网以及换热站的改造由热力公司负责，而建筑物及室内采暖系统的改造则由住房合作社进行。同时波兰还对分散锅炉房进行技术改造，使其与集中供热管网相连接，或改燃煤为燃气。 到1999年，波兰10％的既有建筑完成了节能改造并取得了明显的效益。改造前，总热量中的80％—85％用于采暖，15％—20％用于生活热水；改造后，采暖用热量的比例明显下降．用于采暖的热量比例低于65％，用于生活热水的热量比例高于35％。改造前，人均采暖、热水费用占到所交物业管理费(包括煤气、水电、采暖、热水、垃圾清运及房租等)的70％；改造后采暖和热水费用占比则降至47％。 （五）完善热力定价机制 1999年之前热力定价由财政部负责，能源管制局成立后。定价职能由能源管制局履行，其定价的指导思想是实现热力价[FS:PAGE]格的市场化，逐渐减少政府对采暖的补贴。根据《热力定价法案》，热力价格分为热力生产价格、热力输送及分配价格、热力交易价格。热力价格的计算以不同热力企业在计划年度生产、输送及分配中耗费的合理成本为基础，允许包括1O％的利润。但热力价格初次上涨幅度不得高于15％。另外，能源管制局每年还根据通货膨胀等因素制定相应的修改参数，作为热力价格调整的依据。到1998年，热力价格已基本实现了市场化。针对热用户的平均直接补贴比例从改革前的80％以上减少到20％左右，2000年补贴比例进一步减少到6％左右。其中在波德海尔、克拉考、格丹斯克、吉德尼亚、卡特瓦斯、华沙等主要城市基本上已经取消了补贴。 （六）发放贫困家庭采暖社会补助金 供热改革后，虽然热力价格是政府控制的仅有的13种商品和服务项目之一，但针对家庭用户的热力价格仍然不断上涨，1990年—1995年供热价格上涨了14倍之多；1995年波兰采用新兹罗提货币后，1995年—1998年供热价格从20.24兹罗提／千兆焦涨到47.23兹罗提／千兆焦，涨幅达2.3倍。供热改革给家庭带来了较大的经济冲击。波兰家庭能源消费占总支出的11％，远远高于欧盟平均4％的水平，贫困家庭能源消费占总支出的比重更是高达30％，其中热力费用(暖气和热水)占能源费用的65％。为确保供热改革的顺利进行，政府向贫困家庭发放社会补助金，用于补贴其采暖、房租、电费、天然气费、水费等。根据《房租补贴法案》，具体的做法如下。 1.补助金的申领条件：人均收入低于规定水平(以最低养老金为基准)均可申领社会补助。其中单身家庭申领的收入水平限为最低养老金的160％，非单身家庭申领的收入水平限为最低养老金的110％。 2.补助金的标准：补助金以住房控制面积标准和家庭收入为基础计算，但规定补助金最高不超过控制面积实际房租的70％。 3.补助金的发放：多户住宅楼家庭的补助金直接转账到其所在住宅楼管理处的银行账户上，单户住宅家庭可直接领取补助金。房租补贴有效期为6个月，超过6个月需要重新申请。如果拖欠相关费用（包括采暖费等），则立即停止发放补贴。 4.补助金的来源：国会负责补助金的中央预算，并拨款到地方政府，由地方政府负责向贫困户发放补贴。 （七）政府资金扶持 为了推进建筑节能和热计量，波兰政府积极从财政上大力支持。根据《建筑热工和供热系统现代化法令》，节能改造费用中的20％由房产主支付，其余80％由管理国家建筑基金的BGK银行提供贷款。回收期内，房产主只要偿付贷款及利息的75％，其余25％由BGK银行从国家建筑基金中支付。国家对安装热量表的用户，补贴购买热量表费用的50％；对安装户用热水表的用户，补贴10％。另外，国家对在安装温控阀以及改造换热站中使用本国产品的，补贴50％；使用进口产品的，补贴30％，其余由住房合作社提供资金。近几年来，波兰政府每年投入建筑节能现代化的资金约有1亿美元。 三、波兰供热改革对北京市的启示 波兰供热改革积累的大量经验对北京市开展供热体制改革有着很好的参考和借鉴意义。 （一）强化政府对供热问题的重视与政策、资金的投入 从波兰政府对供热改革、行业监管、节能改造、社会救助等各方面的政策看，是与波兰政府对供热问题的认识与重视程度分不开的。具体体现在成立监管机构、依法推进改革、中央财政支持、弱势群体保障等方方面面。这就为波兰的供热改革、节能改造、计量收费提供法规、政策、资金的保证。因此，北京市要进一步强化政府对供热改革以及供热的发展问题给予高度的关注，并在法规、政策、资金上提供积极的支持。 （二）建立健全供热法律体系是最核心的问题 健全的供热法律体系法供热、用户依法采暖、政府依法行政的前提。北京市现有的供热法规是1994年出台的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》，不仅效力层次低，而且内容也难以适应新的形势和改革的要求，导致供热体制改革的政策和措施缺乏法律依据。目前北京市需要尽早制定并颁布《北京市供热管理条例》等相关法规，为全面推进供热体制改革提供法律保障。 （三）稳步推进热计量收费改革 采暖按热计量收费是采暖计费方式的重大变革，也是供热收费制度改革必然趋势和目标，对增强节能环保意识，促进建筑节能、系统节能和行为节能，提高能源利用效率，改善大气环境质量。满足居民的不同需求都具重要意义。但推行热的计量收费必须具备建筑节能、方式科学、系统改造、装置稳定、计费合理、双方受益、安装规范、管理到位和法规保障等相应的条件。目前．应根据北京现实条件和特点。重点抓好两方面工作：一方面，就是要加快推进政府机构和大型公建实行按热计量收费。以此推动各单位采取节能措施，实现供热采暖的节能降耗；另一方面，就是要加大建筑、供热系统的节能改造，为全面推进热计量创造条件。因此，采暖计费方式的改革是涉及供热方与采暖方双方切身利益的改革，需要提升建筑、材料、供热系统的硬件水平和具备一定的条件，使热计量改革建立在科学、适用、稳定、经济、公平的基础上。 （四）加大节能改造的力度 目[FS:PAGE]前我国民用建筑耗能量占全国商品能源总耗的27％，其中60％为采暖能耗，相当于发达国家在同等条件下的采暖能耗的3倍。因此，必须加大对节能改造的投入。在要求新建建筑和供热系统符合节能标准的同时，加大既有建筑和供热系统的节能改造和监察的力度。建筑节能和供热系统节能具有较强的社会公益性，单纯依靠市场机制难以推进节能改造，需要政府完善相关的配套。一是制定相应的资金扶持政策，设立节能改造专项基金。二是制定相应的优惠政策，给予节能改造项目专项补助，充分运用法律、行政及财政等手段加以引导，扶持和规范。 （五）进一步理顺供热价格，建立燃料价格的联动机制 目前，供热行业缺乏合理的定价、调价机制已经严重影响到北京市供热行业的发展，因此需要理顺价格体系，明确定价的原则、方法和程序等，建立热价与燃料价格的联动机制。同时，为推进热计量改革，要尽快出台计量收费办法，引导热计量改革的实施。 （六）逐步建立低收入困难群体采暖保障制度 切实做好低收入困难群体的采暖保障是供热体制改革成功的关键。一是要建立城市供热保障金制度。将城市供热保障金纳入市、区政府年度财政预算，并逐步将其纳入社会保障体系。二是出台城市供热保障金补贴方案，明确供热保障金补贴的范围、标准、发放方式、发放程序以及资金来源渠道等。 阅读索引：物业管理,物业管理师