德国和波兰公务员制度概述

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为了解和学习国外的公务员制度，全国人大内务司法委员会组成代表团，于2002年赴德国和波兰两国重点对公务员制度进行了考察。德国议院内政委员会、德国议院德中议员小组，德国内政部和波兰公务员局等部门的负责人，向我代表团介绍了两国公务员制度的发展历史、公务员法制建设情况、公务员现行制度以及在实践中亟待改革的问题，为研究制定我国的公务员法提供了借鉴参考。 一、公务员设置范围 　　国外公务员设置范围的大小，取决于对公务员的定位。德国公务员定位于凡在各级政府公共部门工作、完成国家任务的人员，均为国家公务员。德国从中央联邦到地方州、乡三级政府的公务人员，除联邦议员属政治家不在公务员范围外，政府官员、司法官员、学校教师、医院医生以及政府所属事业单位的公职人员，都属于公务员的范围。全国现有公务员500多万人，其中联邦政府的公务员有50多万人，约占公务员总数的10％。因德国的政府行政管理职能主要在州和乡，教育和警察等管理工作也主要在地方，所以全国约有近90％的公务员分布在州和乡两级。德国政府的公务员与地方政府的公务员在职能上有所区别。联邦政府主要是负责有关公务员法律、法规和制度的制定，而地方政府主要是负责这些法律、法规和制度的贯彻落实。但是，他们在实践中开始感到，约占全国总人口6．5％和占全国总就业人数14％的庞大公务员队伍，需要做某些适当调整。有些议员认为，公务员应限定在政府官员，目前警察、法官、医生和教师等都属于公务员范围，但他们又不是一定意义上的政府官员，政府官员要对上级负责，而检察官和法官要对法律负责，医生要对病人负责，教师要对学生负责，他们不仅名称不同，而且在职能性质上也有很大区别，应不再列入公务员范围。当前认识还不统一，正在进一步研究和论证。 　　波兰对公务员的定位则不同，相比之下要比德国的范围小，将公务员仅限在中央政府从事公务的人员。因地方政府实行自治，省级以下的政府工作人员都没有被列入公务员的范围。波兰全国的公务员总数仅有10万多人，其中包括以下六个方面的人员：一是总理办公厅的人员；二是政府所属15个部的工作人员；三是国家28个中央局和总理管辖的部级单位人员；四是总理任命的省督；五是在全国立个省督府的工作人员；六是中央政府各部派到地方负责税务、统计、矿山、矿业、海洋、关税等方面的工作人员。在中央政府工作的也并非全是公务员。共有3万人就没有列入公务员范围，其中有议会的议员，有政府的部长和副部长，有为部长、副部长配的顾问团，最多的是为政府机关、领导成员配的司机和服务人员。议会中工作人员和穿警服的警察也不属于公务员的范围。公务员也可以当选议员，但当选后要放弃原来的职务。 　　德国和波兰两国公务员的设置范围虽然有所差异，但彼此间又存在共同点。两国公务员都有忠诚政府的原则，当每个有本国国籍的公民进入公务员队伍后，一般都有二至三年的试用期，试用期满后合格者就被政府终身录用。公务员除触犯国法受到刑事处罚者外，一般不能被开除或解雇，以使其充分享有发表个人意见的民主权利，消除因怕得罪上司而失业的顾虑。按照权利与义务对等的原则，公务员在享有被终身录用权利的同时，也要履行绝对服从工作需要的义务，每个公务员不能长期固定在一个岗位上，要学会多方面工作的能力，当工作需要时不能违抗调岗的命令。 二、考试录用制度 　　德国和波兰两国公务员队伍的纳新工作，主要是从大学或中学的毕业生中考试录用。德国制定了（公务员考试的基本框架），用来规范公务员的考试录用程序。德国政府的公务员，主要是从具有本国国籍的大学、高中和中学毕业生中考试录用。当公务员队伍出现空缺时，先在报纸等新闻媒体上公布，后由主管部门依法组织考试，按考试成绩择优录用。公务员的录用不实行全国统一考试，由联邦、州。乡三级政府分别命题考试。有些专业性部门，除进行入门考试外，还要接受再培训，培训结束时再进行一次考试，合格者才能转入试用期。公务员试用期一般为二至三年，对表现低劣者可以解除试用资格，试用合格者则被政府终身录用，正常情况下直到退休为止。 　　波兰由于公务员范围较小，注意严格把好人口关，建立了比较规范的考试录用制度。1996年波兰成立了公务员局，由其下设的选择录用司负责公务员的考试录用工作。为了达到公平竞争的目的，在1997年又成立了“考试团”，负责公务员考试录用工作的有关事宜。当公务员出现空缺时，连同报考的有关事宜，公开刊登在公务员局主办的《公务员杂志》上，该杂志是面向全社会发行的。为了避免有的人看不到《公务员杂志》，公务员局下属的信息中心，还专门开辟了一个栏目，报考人员都可以在电脑上查询到考试的时间、地点、科目和报考手续等有关信息。考试录用公务员主要分三个程序进行：一是笔试，二是口试，三是面试，三个程序都合格后，才有可能被政府终身录用。 　　德国同波兰两国因国情不同，考试录用公务员的工作也不尽相同，他们之间的区别主要有三点：德国不实行全国统考制度，波兰则实行统考制度；德国三级政府不统一命题，波兰则实行全国统一命题；德国公务员录用后有试用期，波兰公务员录用后没有试用期。同时，两国在做法上也有许多共同之处：在新录用公务员时，都实行公开考试的制度；被录用的公务员，都实行职业终身制；在考试录用公务员工作中，任何人发现有不公平或作弊的行为都有权向法院起诉。他们认为，现在实行的这些做法，能够保障每个本国公民都有进入国家机关工作的平等权利，防止政府主管部门在用人方面的腐败，使被录用人员胜任所担负的工作。 三、职务晋升制度 　　德国和波兰两国的公务员职务晋升制度，主要实行首长任命制和竞争上岗制两种，并都以首长任命制为主。所谓首长任命制，是指干部到了一定任职年限，按干部管理权限，由主管领导根据本人表现任命晋升的制度。所谓竞争上岗制，是指当领导职位出现空缺时，经过公开考试的办法，由主管领导择优提拔任命的制度。虽然两国领导职务提拔晋升制度基本相同，但由于任命权限不同，所以在具体做法上还有差异。德国提拔晋升副局长以上的政府官员，由总理召开联邦内阁会议任命。提拔晋升副局长以下的政府官员，一般是由部长直接任命，部长也可以委托下一级官员任命。提拔边防警察部队的官员，一般由内政部任命，大部分是内政部授权边防警察部队任命。在波兰公务员类别共分为五级，其中最高职务为司局长，全国共有司局级官员1400人，这些职位都是由公务员局局长任命晋升，司局长级以下的职位由总务司司长负责晋升。公务员局局长和总务司司长的晋升，由总理直接任命。 　　波兰公务职务的晋升，除实行首长任命制以外，还建立了竞争上岗的机制。他们在任命实践中体会到，首长任命制难免会受到个人或者党派的影响，实行竞争上岗的任用制度，可有效遏制用人中的不正之风，也有利于优秀人才的脱颖而出。在全国的10万多公务员中，有 10％的司局长级职务是经过竞争上岗来任命的，其余9．9万名公务员，是由总务司司长任命的。报名参加竞争上岗者是有条件要求的：一是要有大学本科学历，并获得大学学士学位：二是有两年以上公务员工作经验，具有一定的组织领导才能；三是最少掌握一门以上外语。竞争者只有具备以上三个条件才可以报名参加考试。考试分笔试、口试和面试三种，考试全部过关后，“考试团”在竞争选择时，主要是选择那些曾在较低职位上任职的人。竞争上岗的司局长，在任命下达前，总理还要亲自面试，当总理和所在司长意见一致时，才下达录用任命。当总理发现录用不当时，有权解除其职务。 　　德国官员对所任职务产生新理念。以前公务员只要被任命为较高领导职务，就不能改任较低职务，形成了能上不能下的旧观念。随着公务员制度的改革与完善，他们的官位观开始有些淡化，现在一个担任高级职务5－10年的官员，可以担任较低职务，也可继续任原职，但不是必须任原职，优秀者、胜任者可以连任。改革意识不强者、精力不济者，可以从原岗位退下来，初步解决了干部能上不能下的问题，公务员干部队伍走上了良性循环的轨道。 四、薪俸晋升制度 　　德国薪俸晋升制度比较完善，不仅有一整套薪俸增长办法，而且制定了《联邦薪俸法》，使公务员的薪俸晋升实现了法制化和制度化，改变了人为的随意性，并置于全国公民的监督之下。德国实行的职级工资制，即行政级别加职务档次的结构工资制度。行政级别是根据所任职务而定，职务档次是根据所任职务时间长短而定。行政级别分为16级（A1－A16），职务档次分为12个档。A1是最低级别，A1中1档是最低档，A16是最高级别，A16的第12档是最高档。目前全国实行统一的薪俸制，以法律形式向全国公开，保障公务员薪俸晋升的公平和公正。对于每个公务员来说，如果不晋升职务，薪俸中的纵向级别是相对稳定的，而横向职务档次则是不断增长的。12个职务档次增长的办法是，1－5档为每2年增长一档；6－9档为每3年增长一档；10－12档为每4年增长一档。如果一个官员在一个职务级别上不动，要达到这一职务级别的12个档次，共需34年。这种薪俸增加制度，不考虑本人的成绩和能力等因素，只按任职年限加薪，在德国开始遭到批评，多数议员建议加以改革，做到加薪与成绩和贡献等因素联系起来，使其增加激励作用。 　　在波兰全国没有统一的工资制度，基本采用行业工资制。中央政府公务员工资水平比地方政府要低 50％左右，故人才由中央政府向地方政府流动较多。波兰公务员最低月薪为800兹罗提（约200美元），最高为1．6万兹罗提（约4000美元），相当于总理的工资。有的人职务比总理低，月薪却比总理高，比如，社会保险监督局、能源市场调控局、财产局。民用航空局等单位，公务人员的工资比较高。他们也在开始考虑工资制度的改革问题。 五、退休养老制度 　　德国和波兰两国公务员都不参加社会养老保险，退休养老金全部由国家财政支付，使广大公务员没有后顾之忧。德国男女退休年龄是一致的，均为65周岁。退休金根据工龄长短而定，最高退休金为75％，只有当公务员工作满40年后才能领取最高退休金。据德国内政负责人员介绍，整个欧洲都存在养老金支出过大问题。人口老龄化的到来，加重了国家财政的负担，该国拟在几年后把最高退休金降为71％。退休金最高标准降低后，仍高于社会雇员养老金水平，目的在于增加公务员的吸引力，稳定公务员队伍。 　　德国公务员退休金的计算方法：用本人退休前的月基本工资，乘以平均一年工龄退休金增长的系数，再乘以本人的工作年限，就是退休后所能领到的退休金。退休金增长系数为1．875％，公务员只有在政府工作满 5年后，才能享受退休金待遇。比如，一位正局级的官员，每月基本工资为14792马克，当他工作40年后退休，所得退休金为： 14792×1.875×40＝11094马克。 　　德国和波兰两国的公务员，由于实行终身录用制，所以都没有建立辞职和辞退制度。但对于少数违法腐败者，经依法审理后，根据问题的严重程度，或给予降薪、或给予降职、或给予开除处理。两国公务员的退休制度，则是公务员队伍的一个重要出口。 　　在德国访问期间，一位副议长对中国代表团中肯地说，公务员制度是由中国起源的，我们现行的许多做法是从中国学来的。当你们借鉴我国的具体做法时，更要注意继承自己精华的东西，况且我们介绍的有些内容。也需要在今后的改革中加以完善。