波兰的社会工作

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本文要在波兰的社会、政治、经济体制及其强有力的意识形态环境等发生急剧变化的背景里，评估其当代社会改革。重点论述自1989年以来的社会人口统计趋势，并阐释这些趋势对当代市民阶层的影响。在分析论述过程中，将把这些趋势与两种理想化的社会模式作一番比较。通过比较，在充分考虑社会工作地位和作用的基础上，介绍一种适合波兰各阶层实际的社会福利类型。 一、社会福利模式 介绍两种结构功能型的社会福利模式。一种是关于社会结构和功能如何决定一个社会的市民阶层是否处于良好状态的社会福利模式（又称治疗型，IATRIDIS）；另一种是关于如何处理社会平等与经济效率、社会保证与公民自治之间出现双重张力关系的社会福利模式（又称教会执事型，DEACON）。两种模式，对分析当今波兰的社会福利政策、方案都有指导意义。IATRIDIS社会福利模式认为，一个社会的健康状态是由其意识形态与经济、政治、社会福利体制的互动作用所决定的。 有人可能会问：波兰自1998年共产党下台后，其社会意识形态和社会体制怎样影响波兰人民的身心健康呢？是否有重大意义和改变？如果有，所发生改变的主要表现在哪些方面？DEACON型社会福利模式建议，社会选择要根据社全平等与经济效率、社会保证与公民自治之间的辩证关系作出。其中，意识形态因素对福利模式的影响较大。 因此，其选择结果必然是当前国际上通行的三种福利模式中的一种即：自由主义福利制国家、社会民主福利制国家或中权主义国家。大部分社会政策分析评论家都赞同，在1989年之前，波兰属于中央集权主义国家“高平等、低效率，高保障，低自治”的福利模式。但是，当波兰改变了原来的意识形态（中央集权主义）后，平等与效率、保障与自治之间的关系也随之发生变化。社会政策和规划方面出现了两个问题：（1）波兰社会新认可的意识形态模式将怎样影响老百姓？（2）哪些社会阶层的人将赞同这些经济与政治变化并从中受益，哪些阶层将受到不利影响？ 可以预料，波兰以私有化和市场为导向的经济发展趋势，将导致社会政策偏爱公民自治，而忽略社会保障。其中最值得注意的问题是那些有关就业、住房、医疗社会福利领域朝私有化方向发展的趋势。工业私有化导致了工人的失业或低就业。逐步取消住房津贴以及近来推动财产的私人拥有权运动导致房租、维修开支及公用事业费用大幅度上涨，无家可归的人员迅速增加。急剧削减医疗补助导致了许多方面的短缺，特别是药剂供应和付不起医疗服务费的人员数量大为增加等等。总体结果导致两极分化。那些有能力承受各种商品与服务费用的人比那些依赖于政府提供相应服务的人的生活境况好得多。这种趋势可能导致公民自主（个人支付商品与服务的能力）居于集体社会福利保障之上的结果。第二种意识形态与体制上的倾向是重点提高经济效率（而不是杜会公平）。这是波兰目前的社会目标。任何一个社会必须考虑公民取得经济发展的开支与收益之间的比率。毫无疑问，这种重点强调经济发展的“新发现”是对原来波兰注重提供社会保障而少关注资本投资效率的直接反应。特别是在知识分子当中，可以听到一种日益尖锐的批评。认为共产党国家“过度保护”它的公民，因此削弱了他们本身“自力更生”的能力。但既定事实是，大部分生活上弱势群体（老人、残障者，单亲家庭及多子女家庭）正日益成为“经济上的弱势群体”。这主要归因于高失业率、低就业率、通货膨胀率上升以及逐渐缩减的“社会安全保障体系”等情况。这些情况造成了需要社会福利服务体系支持的人口范围扩大。与此相应的是社会福利政策和计划严重短缺。例如，在1991年，30％的人口列人了政府指定的贫困线范围并需要紧急帮助，但却没有充分满足这些需要的社会政策与措施规划。 DEACON（教会执事）型社会福利模式，列出了衡量社会政策发展的儿个标准。其中的四个尤其切合波兰情况，可作为其社会目标。（1）融合社会政策与经济政策，使之成为一个整体；（2）把社会福利供给放在首位；（3）社会政策应考虑到社会各阶层的利益；（4）社会服务提供者的范围包括国家、市场、公民、家庭、雇主等。依靠这些目标就能衡量社会福利发展程度。 由于任何杜会政策变化都会牵连到经济和政治体制两方面，所以波兰目前面临的一个主要两难问题是怎样去贯彻实施这些目标。下面四点值得考虑：1．波兰经济改革面临的一个两难困境是：在贯彻市场经济时，一方面要应对在削减社会救济的同时提高工资差距，另一方面要在承受市场化影响的同时提供更多的社会资金这样一个两难问题；2．即使接受扩展慈善机构和基金会等民间社会福利机构的事实，但由于社会资源太贫乏，这些民间机构也不可能成为政府的替代者；3．由于当前社会只能在一定范围内开设民间机构，在国家社会福利作用逐步缩小的情况下将减少社会群体接触杜会救济的途径（国家在继续提供低质量多样化社会服务的同时，逐步扩张的民间社会服务机构将从事原来由国家机构承担的公共事务和有关的紧急需求事务；4．工会运动不可能赞同波兰福利体制实行自由主义的思想。团结工会和共产党领导的工会的大部分成员都是社会化部门员工，对社会救济的重新私有化持强烈反对意见。 根据以上经济与政治现实，可以得出两个结论。第一，波兰是一个没有足够资源满足人民所有社会福利需求的国家。但提供基本的社会福利服务是必不可少的。第二，除提供广泛而基本的社会服务之外，要以一定群体的社会服务为重点。服务重点将随波兰人口形势变化而改变。 二、当今波兰重大的人口变化趋势 1989－1994年期间，人口统计数据分析显示存在重大变化。这些变化影响到各种各样的群体。从人口统计数据中可以得出以下结论：1．在过去六年里，尽管存在人口增长率相对稳定，并且人均预期寿命提高的事实，但总体上讲，人口呈逐渐下降形势。2．婴幼儿及少年儿童死亡率有相当改善。3．青少年及青年人的问题在增加。非法生育及自杀现象上升，结婚率下降。4．中年人呈现一种稳定状态。有两个领域除外：一是处在工作年龄期间（35－64岁）的人的自杀率在1990年达到了顶点。据推测，这是对未来经济状况和社会地位恐惧担心所造成的。自1990年以后，这种自杀率有节制地下降了一些。另一方面是女人呈现出比男人更加忧虑、沮丧消沉的状态。特别是就死亡（可能与压力有关）及自杀方面而论，所得结论明显。5．老年人生活比过去差，自杀率上升。从诸如癌症和心脏病等与年龄相关联的疾病发生率上升这些方面可看出。 之所以出现上述情况，主要社会背景如下：自20世纪80年代后期以来，波兰社会政策面临新的挑战。这种挑战，不仅来自上面提到的社会人口统计方面的因素，而且来自1989年体制变革后的社会、经济及政治领域里的变化情况。那些变革付出了相当高昂的社会代价。下列段落说明了波兰公民在社会变化遭遇中的自我感受。公民感受指数显示在公民中产生的社会压力程度。 以美国为典型的自由主义福利国家模式普遍认为，为满足基本福利需求而提供的就业服务比提供相应的商品服务，可能产生更大的社会压力。一项已开展多年的民意调查显示，60％的人认为，失业无论是对国家还是对他们自己个人都是一个最大的威胁。同时有50％的人认为，改善贫乏的物质状况也非常重要。在广泛调查中，普遍认为下列人员对社会构成了一种真正的威胁：失业（现在约15％）的低素质工人，高等院校及专业院校毕业学生，那些工厂倒闭失去了生计的小镇居民。民意调查指出，在1994年和1995年间，恐惧贫穷的波兰人的比率从45％增加到了sl％，害怕失去工作的人的比率从30％增长到41％，感到失去经济安全保障和个人安全保障的人的比率从28％上升到35％。 这些压力对职工的安全感和人们日常基本需求的满足造成了一种威胁。因此，也必然造成人们的精神不安和身心失调程度的增加。例如，据波兰科学院哲学与社会研究所主持的一项调查研究表明，60％叭上的受检测人员显示有压力反应，感到疲倦和衰弱；41％的人感到心灰意懒和心情冷漠；33％以上的人时常感到头痛；30％的人患有失眠病。酗酒成瘾的人的数量也在令人担忧地增加，1990年到1993年间达到55％；吸毒人员数量也在不断上升，特别在年轻人中间，增长明显。这种结果，不仅是由于酒精饮料和毒品比以前更容易到手所造成，而且也是由于缺少对日常生活所面对问题进行专门的治疗措施所造成，更是由于对失业、低就业和日益增加的贫穷缺乏社会约束所造成。 自杀数量指标，是反映一个社会精神状态的晴雨表。在1898年到1993年期间，自杀数量增加了60％多。自杀人数比率上升到了0．15ffe。在过去的30年里，这是一个最高的比率。有人认为，自杀人数增加是波兰社会转变所付代价的最残酷的一面。根据涂尔干自杀理论，这种自杀现象的出现是由于社会规范和社会价值观念崩溃所造成。 这些压力还导致工厂里的一些变化。其中，正面效果是由于担心失去工作和经济状况恶化而提高了工作质量，加强了工作纪律。负面影响是由于害怕被炒就鱼，许多工人不敢维护法律所赋予自己的权利。一个例子就是度延长性产假的人减少了（波兰存在两种类型的产假：一种是持续16－18星期的“常规”产假，一种是延长性的持续长达三年的产假。在20世纪80年代，延长性的产假非常普遍，仅有8.3％的妇女在结束长达3年的产假之前回到工作岗位。然而到了1994年，几乎39％的新妈妈度“常规”产假，并在3年之内重返工作岗位）。这同样也可看做是家庭保护角色的弱化。这是由于所有家庭成员需要就业以满足他们的基本生活需求所造成。不幸的是，在有能力照料孩子的家庭成员不断减少的同时，托儿所和幼儿园数量却减少了25％（可能是由于国家削减给予日托等业的补助所造成）。儿童上托儿所及幼儿园的数量也同样减少（据推测是其父母没有资金来支付这类服务）。假定这些事实准确无误，一件不可思议的事情就是谁在照料孩子？是否波兰在产生一代“挂钥匙儿童”？ 体制变革对家庭功能在许多其他方面也造成了损害。这些家庭把大部分收人花在食品、服装及住房等基本生活必须品上，基本没有储蓄。在1994年下半年，一个由中央民意调查事务所（CBOS）主持的调查显示：几乎86％的家庭评估其自身经济状况时，都说没有储蓄的可能性。在接受调查的人员中，近一半人声称目前靠借钱过日子。 许多家庭由于缺少经济能力，甚至无法得到一套最简陋的公寓。那些夫妻都在35岁以下的年轻人家庭被迫同家庭其他成员（父母兄弟等）合住一套公寓，处境尤其困难。这种困难处境对那些更年轻的家庭来说更为严重。那些夫妻年龄在25岁以下的家庭，50％以上都得和其父母兄弟等其他成员分享生活空间。另外，现在，家庭也被要求分担以前由政府提供的服务事业费用开支。如包括学龄前教育在内的各个层次水平的儿童教育费用。同样，家庭支付的医疗费用数目也日渐增大。这些事实所造成的后果就是社会稳定性下降，公民的健康状况恶化。对这些家庭中的孩子来说，生活一开始就失去了很多良好的成功机会，得不到良好的初等教育。缺乏生活前景，也降低了许多波兰社会成员的社会地位。一份国际调查研究计划表明，与西欧社会相比，更多波兰人把自己定位于社会底层或中间阶层。这些人是农民、非熟练工人、只受过基础教育水平的人们以及低收人者。 以上种种情况，使普通波兰人民，尤其是工人阶级，对官方当局产生了不好的印象。人们认为，社会福利体系的缩减和生活水平、质量的下降，是由于政府实施不完善的社会政策的结果。政府应该对此承担责任。 三、1989年以来波兰社会福利资源变化 要全面了解波兰的情形，必须超越这些主观的民意调查反馈信息，客观回顾1989年以来社会政策方面的变革，可以从中观察到下列趋势：系统削减社会政策各个领域的国家开支 （住房、教育、大学教学、科研、家庭帮助、医疗、文化、假期资助、旅游），削减商业和工业方面的社会福利。 —在住房领域。降低资本投资开支以及旧房改造补贴，减少公寓房建设。订购率从1989年的58．7％缩减到了1993年的45．5％。但是，家庭投资在住房上的开支却增加了。 —在教育领域。约20％的基础教育开支被转移到了父母身上。托儿所和幼儿园减少了，但所支付的教育费用却增加了。 —大幅度削减医疗开支。关闭了一些医院病房。由于缺乏资金，一些昂贵的外科手术除非在病人同意支付部分费用的情况下，才会实施治疗。 国家从保障每一个公民都有一份工作的法律责任中解脱出来。这个法案的撤消被认为是社会保障中最为重大的变革。为减少失业的负面影响而采取的策略没有完成。强调用间接手段同失业作斗争，诸如实施再教育培训课程计划或是给那些想开创他们自己的小生意的人员一点最小额度的补贴，而避免给予直接的经济援助。在国家预算中，社会福利开支相对而言比重较高（6．7％），亨受社会福利待遇的人员数量日渐增加（1993年占家庭总数的13％）。 社会福利保障制度全面改革，特别是养老金制度的改革仍未完成。其主要障碍是达到领取养老金年龄的人员数量大为增加。波兰社会福利体系日益私营化。特别是在医疗、教育、文化、住房以及一些社会照顾护理服务领域更是如此。社会福利机构私有化有两种涵义。第一是私有化意味着产生了一个独立的私营部门，它有自己的资源，在市场经济中运作，包括开展商品化的社会服务。第二是私有化意味着私营部门所提供的社会服务替代了原来由政府承担的责任。社会福利服务私营化是非赢利社会福利机构部门发展的一种趋势。有关数据显示，非赢利私营慈善机构主要集中在社会福利、医疗、教育和文化领域。大约有3000个私营非赢利社会福利组织在大城市开展业务工作。主要是朝帮助残障者、单身母亲和无家可归者的方向发展。在健康与社会管理部注册了大约600家基金，主要是在国家无法为一些服务提供足够的资金时给予支持，提供资金款项。例如，为那些患精神病、循环系统疾病、瘫痪、有视力和听力缺陷及癌症的病人支付医疗费用。另外也有几家医疗协会提供免费或只收少量费用的医疗服务。就1998年而言，大约700家基金在教育领域发挥作 用。其中20％多的基金集中在资助大学教育上，另外一些基金则援助从事较低层次教育的院校。支持文化事业方面的基金大约有770家，并有150家文化教育协会。 四、波兰社会政策规划应关注的事项 根据杜会人口流动趋势、公民感受和自1989年以来社会福利资源的变化等信息，可为波兰社会福利服务体系发展提出一些建议。这些建议集中在以下领域：（l）确立根本的价值观念和社会目标；（2）政府机构的结构合理化；（3）教育和培训劳动力，以支持公共非政府部门改善提高社会服务质量与水平。 首先，要确立根本的价值观念和社会目标。向市场经济体制转轨，重点强调个体经济及社会表现。这是一种新生事物。同时，也要重点关注传统社会福利体制的长处和深层次的人性需求。因此，对波兰政府来说，在转向市场经济以及可能发展一种新的政治结构体系的同时，注意保留一些传统的社会安全裸障项目是很重要的。 第二是对政府机关结构体系的建议。包括下列一些建议：必须给国家社会政策确定一个更为清晰的定义，以满足公民目前及将来的需要。这种政策必须采用赢利和非赢利。市场与非市场的“混合”结构体系。在现存的波兰社会政策和计划方案中，必须更为清楚地确立提供服务方面的机构之间的合作与协调，并制定相应的方案与规划。考虑到整个国家的发展程度，应缩小两极分化所造成的生活水平差距和农村与城市之间人民生活水平差距。在制定社会政策方面，心须提高其灵活性，以便更迅速地回应社会人口统计趋势所反映的社会不足。例如：应对学生数量的变化而作出学校方面的反应措施，增加使年轻人和老人有房可居的机会，缓解失业和低就业率的增长。必须对那些影响工作和社会功绩及与造成老人死亡相关的环境问题给予关注。 第三是有关教育及培训方面的建议。在这个项目领域里最重要的需求是发展大学层次的社会工作教育与培训。当今波兰严重短缺社会政策与规划、个案管理、精神健康治疗与监管、社会机构行政管理等方面受过大学教育与培训的毕业生。从以上社会人口发展环境统计所表现出的问题来看，某些特定人口群体要求得到社会工作、社会政策规划的专门关照，社会工作专业必须集中到教育学生学习社会政策、个案管理、精神健康治疗、社会机构行政管理等专业方面的理论和实践上，集中到特定人口上。换句话说，就是着重关照青少年和年轻人家庭，失业的和低就业的成人以及老人。对家庭单位的解体予以关注。通过社会工作服务以及适当的帮助，进行专门的教育和培训，支持建立健康的婚姻和家庭生活（有对可能会被由于虐待、酗酒、婚内不贞及夫妻的不和谐等原因中断）。为年轻人创设家庭生活教育计划，同时也尽可能在住房及儿童照顾护理方面提供经济帮助。整体社会福利服务供给体系必须集中以青少年、年轻人家庭失业和低就业的成人以及老人为服务对象。要有一种重点帮助公民对其个人经济状况及社会前途充满希望的政策与计划。从而减少中年人和老年人的死亡率。自杀率。这种计划包括基本的失业保险，职业培训计划以及个案管理服务。 五、社会福利发展选择 对于如何改革波兰社会福利，目前有三种主要观点。第一种观点认为，保留现存的系统性处理问题方法，但改善提高福利和慈善机构及其服务的功能作用。这种观点占支配地位。第二种观点认为，要实行私有化和市场经济。第三种观点认为要进行“真正”的社会政策体制改革。 这些解决方案每一个都有其支持者和反对者，都有其优点和缺点。支持第一种解决方案的人都是承受最大社会改革代价的人。如领取养老金者、失业人员、有小孩的家庭、那些依赖政府预算开支而生活的人员、行将破产的企业工人。墨守这种解决方案意味着变革进程缓慢，与当代社会结构体系没有重大中断，基本社会福利服务和与之相关的职业都保持相对完整，没有公民的参与，仅由官僚决策制订者制定出社会福利决策。对在医疗机构、社会政策规划以及计划行政管理领域里受过良好教育的专业社会工作人员来说，其角色作用可能有所削弱。相反，这些工作任务将继续由那些缺乏良好教育且没有专业技术的人员担当。 第二种解决方案，即所谓的全盘私有化。对那些年轻、情绪稳定、有渠道接触额外资源、健康且生活较优裕的人来说，这种办法将给他们带来好处。对年纪较大，经济社会地位脆弱的人来说，由于自由市场将不太有兴趣关注这类人群，他们将失去福利待遇。因此，政府机构当前制定的社会福利政策和计划可能会遭到抵制。除非采取安抚措施来处理这种挑战，要不然那些最为脆弱的公民群体将不能从这样的社会福利计划中得到任何利益。在提供服务上，也将会发生一些混乱：对参与到社会福利计划中的老百姓来说，将会有更多的机遇；对私营机构管理者董事会而言，则得采用多样化的商业结构体系；对社会工作者来说，则有更多机会被雇佣到提供社会服务的计划之中，从事临床医疗实践、社会政策规划及社会福利计划管理等工作。 最后一种解决方案，所谓“真正改革”，给彻底的社会福利变革提供了最大机遇。但要完成变革，则困难重重。这个解决方案，由政府和私营公司共同组成社会福利政策和计划。可能遭到来自政府和特定阶层公民的抵制，特别是那些分别支持政府管理和私营管理的社会福利体制人员，尤其反对这种办法。这个方案的重要组成部分包括政府拨款为大部分穷人（如穷人保障）提供基本社会福利和社会福利安全保障。这些福利，由于是为满足大部分脆弱群体需要设计的，就不必等待私营经济部门或公共私营合伙公司创建此类福利服务。另外，必须创设一些福利服务来满足上面提到的最需要得到帮助的群体的需要。这些群体包括：青少年、年轻人家庭、老年人、那些工作多年因失去了工作或害怕失去工作而心灰意懒者、那些既是家庭的主要照料者又是全职性工人的双重角色的妇女。这些社会福利计划还必须包括融合教育部门、健康医疗部门、就业与培训部门、精神健康咨询指导及治疗部门等整体社会服务。由于要更迅速地应对一些群体的特别需求，这种社会福利计划在私营部门或是采取公私合营的合伙公司里可能会得到更好的发展。显而易见，这种社会福利计划必须在波兰国家预算计划框架内设计与规划，由那些通晓业务知识，既受过护理学、心理学、社会学课程教育，又受过社会福利计划行政管理、预算管理课程教育的人员来制定完成。 六、结论 保持全体所有公民的健康状态是所有社会政策的发展目标。为更有效地提高公民身心健康水准，就像IATRIDIS模式所建议的那样，社会政策规划者必须采取办法协调意识形态和社会经济以及政治体制之间的相互作用。另外，波兰要明确它的社会福利目标，认真考虑由DEACON模式所已确认的社会目标，通过开展有广阔基础的社会福利计划来满足全体公民大部分的基本需求。通过另外的专门的福利计划来满足在经济上及社会上处于脆弱人口群体的大部分需求。通过这些选择，转型时期的波兰社会将处于一种更好的位置，波兰的前途将充满机遇。