蒲国良：苏联东欧社会主义国家政治体制改革的反思

高瞻远瞩

一、原苏联东欧社会主义国家政治体制的基本特征

俄国十月革命胜利初期确实存在一个短暂的革命民主阶段：苏维埃代表由基层群众选举产生，各党派进入苏维埃代表大会的代表名额由它们在群众中拥有的影响按比例分配；各企业均由职工普选的工厂委员会或工厂会议负责领导，市或省一级成立地方工人监督委员会，全国成立全俄工人监督委员会；处于革命激情中的劳动群众经常举行集会讨论和决定问题。但这种革命浪潮中的直接民主不仅十分短暂，而且有很大的局限性，具体表现为民主的范围受到限制和民主实施的深度不够。尽管这与政权初创时的机制不完善、运转不正常和战争环境的制约不无关系，但更为根本的是初步的民主实践暴露了当时俄国广大劳动群众还远不具备实行直接选举及亲自参加政权管理的政治意识和文化水平这一严酷的现实。苏维埃体制没有按照预设的轨道运转，而是出现了游离与滑轨。随着多党共存格局的消失、干部委任制的普遍化、中央集权的不断加强与党内集中制的日益强化，苏维埃民主制在朝着“地道的‘寡头政治’”[1]疾速下滑。[2]问题很快便暴露出来了，而且引起了广泛的关注。列宁也越来越表现出对现实体制的不满与忧心忡忡，他开始尖锐而猛烈地批评弊政，并继之以深刻的检讨与反思。但是，列宁只留下一些改革苏维埃政治体制的大思路就去世了。斯大林执政后，没有按照列宁晚年的思路继续探索下去，而是进一步强化了中央集权，建立起了过度集权的政治体制。二战结束后，东欧出现了一系列人民民主国家，这些国家大都按照苏联模式建立起了过度集权的政治体制。

原苏联东欧社会主义国家政治体制的主要特征是：第一，权力过度集中于党，党政不分、以党代政，国家机关和政府部门的一切重大问题都由党的领导机关决定。在这种体制下，作为最高国家权力机关的人民代表机关如苏维埃、人民代表会议等形同虚设，无法在国家政治生活中发挥其应有的作用。例如，在苏联，原则上苏维埃是行使立法权的唯一机关，但实际上，法律通常是由党中央制定的，苏维埃成了通过党的决议并把党的决议变成法令的表决器。一个突出的例子就是苏联1936年宪法的制定，从修改条文到讨论草案，都是按先党中央后苏维埃的顺序进行的。作宪法修改草案报告的也不是苏维埃中央执委会主席加里宁，而是身为党的总书记的斯大林。在这种体制下，党取代了政府机关的职能部门，把它们变成党的领导机关的附属物。在这种体制下，司法机关无法独立行使审判权，甚至各种社会组织如工会、妇联等也变成了党的机关的直接延伸，无法发挥应有的独立作用。第二，过度的中央集权。在这种体制下，在权力高度集中于党的基础上，党的权力又集中于中央，最后集中于少数或者个别党的领导人。在地方上，它表现为党的各级权力集中于党委书记手里，党委书记有权决定一切，形成从中央直到基层的层层个人集权制。在中央，权力首先集中于中央委员会，随后又被集中到了政治局或书记处，最后集中到总书记或主席一人或者少数几个人手里。如在苏联，斯大林实际上拥有一票否决权和最后决定权。第三，干部委任制和职务终身制。自上而下的干部委任制在列宁时期就实行过。但列宁并没有把它视为社会主义的一种固定制度。而且，1921年俄共(布)十大还通过了逐步废除委任制、实行选举制的决议。[3]但后来这一做法不仅没有被限制，反而越来越严重，直到最后被作为一项重要的制度固定下来。干部委任制的固定化又导致了事实上的干部任期终身制以及与此紧密相联的等级制、特权制等。第四，权力的自我约束与不定期组织清洗。在这种体制下，立法机关名义上对行政机关具有监督权，但在实际生活中，这种监督的力度相当薄弱，因为权力机关形同虚设。常设性的行政监察机关不过是各级政府的一个部门，这等于是让行政执行机关进行自我监督。同样的，列宁所设想的党的各级监察委员会在斯大林时期也变成了各级党委领导下的一个部门。当权力的自我约束失效、权力的滥用超过一定限度时，剩下的唯一手段便是组织清洗了。于是，经常性的自我教育与不定期的组织清洗便成了这种政治体制下权力得以维持其正常运转的一种常态。

二、原苏联东欧社会主义国家进行政治体制改革的必要性

首先，政治体制改革是社会主义政治制度自我发展和完善的内在要求，是社会主义民主政治建设和法治国家建设的必然要求。一个制度要维持其生命力并保持正常有效的运转，就要随着社会环境的变化不断进行自我调整和校正，政治制度也不例外。任何社会的政治制度都会经历一个不断改革、逐步完善的过程。历史地看，封建主义政治制度和资本主义政治制度的确立和完善都经历了一个漫长的历史过程，都实行过各种各样的改革。以资产阶级议会制的发展为例，每一次大的社会转型都会带来议会制度的革新。如随着自由资本主义向垄断资本主义的发展，早期“议会万能”、“议会至上”的观念受到冲击，各国先后通过行政集权与扩大公民参政权这一对反向变革运动使议会制度摆脱危机并获得了新生。再如政党政治的出现是议会制发展中的又一重大变化。政党政治初期，执政党的更迭常常引起政府官员大换班，这种政党分肥制不仅造成了周期性的政治动荡，而且滋生着结构性的政治腐败。社会经济的发展呼唤更成熟的政党政治的出现，现代文官制度应运而生。文官制度使行政从政治领域剥离出来，形成政治与行政的分流，这是对政党政治流弊的一大补救。文官制度与政党政治的交互发展是对议会制度的又一次冲击和改造，它使议会制度更加稳定和巩固了。资产阶级议会制度的发展史表明，每一次大的社会和政治变革都会给议会体制带来巨大的震荡，而议会制度每一次都以自身的结构改造和机能更新来回应新的环境要求，它正是在不断的变革中维持了自身的生机和活力。倘若没有这种变革，它不仅无法应付像两次世界大战那样的毁灭性劫难，即便是频繁的经济危机和政治动荡已足以置它于死地了。只有改革才能保持制度的活力。资产阶级的政治制度是如此，社会主义民主制度也是如此。社会主义政治制度建立之后，也需要有一个不断改革和完善的漫长历史过程，需要有一个随着环境的变革而不断改革自身的过程。还在社会主义民主制度刚刚诞生的时候，列宁就已明确指出，“如果把苏维埃变成一种停滞不前的和自满自足的东西，那是再愚蠢不过的。”[4]社会主义国家的基本政治制度建立之后，还需要有各项具体制度即一定的政治体制与之相适应。政治体制好，根本政治制度的优越性才能发挥出来，反之，就会受到影响甚至遭到破坏。同时，在某一个特定历史条件下建立起来的政治体制也不可能是一劳永逸的，随着社会的发展，它们也需要随之发生这样那样的变革。社会主义民主政治建设和法治国家建设是一个相当长期的进化过程，在这个过程中，政治体制经常的、不断的变革是社会发展的常态，而僵化、保守和固步自封最终只能阻碍社会的进步。

其次，政治体制改革是经济发展与经济体制改革不断深化的迫切要求。特定的社会上层建筑及特定的生产关系是与特定的生产力发展水平相适应的，同时又会反过来推动或者阻碍生产力的发展。社会主义的根本任务是发展生产力，而生产力每前进一步，都必然要求生产关系发生相应的变革，而经济基础的变更，又必然要求上层建筑的变革与之相适应。社会主义制度初创之时，它的经济体制与当时的生产力水平是基本相适应的，政治体制也是与当时的经济基础基本相适应的。但随着生产力水平的提高，随着国家根本任务的变化与工作重心的转移，当初建立起来的一些经济体制便不再适应或不完全适应生产力进一步发展的要求了，它必须进行改革。也就是说，社会主义基本制度确立以后，仍面临从根本上改革束缚生产力发展的经济体制、建立充满生机和活力的社会主义经济体制的任务，这就是经济体制的改革。随着经济体制的改革，政治体制改革的任务不可避免地会提到日程上来，而且经济体制改革进行得越深入，改革政治体制的要求就会越迫切。一方面，不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，最终的结果是束缚和阻碍生产力的发展。另一方面，一定经济体制是与一定的政治体制相适应的，经济体制改革需要政治体制改革与之相互配合、相互促进。

第三，过度集权的政治体制弊端日益暴露，严重阻碍着社会主义民主政治与法治国家建设。(1)权力过度集中于党，党政不分、以党代政，造成了三个方面的后果。其一是宪法赋予国家权力机关与行政机关、司法机关的合法权力式微，而党的权力，尤其是党内一小部分人的权力极度膨胀。其二是党行使了本来不属于自己的管理权力，使得党日益机关化和行政化，而党的机关化和行政化本身则又造成了党官僚和行政官僚的双重发展。[5]其三是党管了许多不该管、管不好也管不了的事情，无暇进行自身建设。(2)在权力过度集中的体制下，由于国家(党)统管着一切，社会自治力量衰微或被纳入国家管理系统，从而形成了庞大的从中央到最基层的行政管理网络，造成整个社会的行政化和机关化。其结果，首先是管理机构不断膨胀，管理人员成倍增长，而管理效率却不断下降。其次是官僚化的特权阶层逐渐生成并日益坐大。最后是社会的生机与活力逐渐枯萎，创新精神锐减。(3)权力过度集中于少数人，必然造成个人崇拜现象的盛行，最终导致个人独裁、家长制、一言堂等专制主义的东西在社会主义条件下死灰复燃。当权力集中于一个人手里的时候，他的神化便是不可避免的。如在苏联，斯大林一度被称为“天才的导师”、“一切进步的和先进事物的象征”、“一切时代最伟大的人物”、“我们星球上最伟大的人物”、“一切时代科学的泰斗”、“永不犯错误的理论家”等。(4)个人集权、个人专断和个人独裁的结果是严重破坏党内民主，践踏社会主义民主和法制。不受监督和制约的权力必然会走向腐败和专横。在过度集权的政治体制下，当少数人或某一个人拥有超乎党、国家和人民之上，超乎任何法律之上的权力的时候，权力便失去了任何的限制。他们利用手中不受任何约束的权力，粗暴地干预国家社会生活的一切领域，用残酷的手段对付党内的反对派，用权力裁判学术论争，用凌驾于国家机关之上、不受任何法律约束的国家安全机关一类的庞大的机构对整个社会、包括党和国家的高层领导人进行严密的控制和无法无天的镇压。党内民主受到亵渎，社会主义民主和法制被公然践踏。(5)在过度集权的体制下，人民的积极性和创造性受到抑制；官僚特权化现象的泛滥、社会主义民主和和法制的严重破坏等都损害了社会主义的声誉，败坏了社会主义民主的形象，挫伤了广大人民群众建设社会主义的积极性。随着社会主义事业的发展，过度集权的政治体制的弊端在各社会主义国家开始程度不同地暴露出来，促使大多数国家相继走上了改革的道路。

三、原苏联东欧社会主义国家改革政治体制的探索

从严格意义上说，试图改革社会主义政治体制的探索是从列宁开始的。按照列宁的设想，苏维埃民主制是官僚制的对立物。它通过自下而上的经常的监督权和随时拥有的罢免权、通过立法权与执行权的结合而堵塞了权力腐败和滥用的通道。但实践结果表明，为防止政权官僚化和官僚主义而创设的苏维埃体制却在一步一步地失去对权力的控制。这显然是与列宁的理想相背离的。当最初改善国家机关的努力失败之后，列宁开始认识到：彻底的改革是必要的。他希望能对政治制度作一系列的变动。为此，列宁在去世前从制度设置方面对苏维埃体制重新进行了一番深刻的理论探索。但是，这一探索还未来得及完成及付诸实施就因列宁的过早去世而中止了。

南斯拉夫是率先起来改革苏联模式的社会主义政治体制的国家。南斯拉夫进行改革的中心内容是建立社会主义自治制度，其目的是建立起使全体人民都能通过不同形式直接参与国家和社会事务管理的体制。南斯拉夫政治体制改革的主要内容和特点是：第一，由于当时南斯拉夫在国内外所处的特殊条件，造成了改革在政治和经济领域同步进行、在理论和实践方面齐头并进的局面。第二，南斯拉夫在社会主义国家中较早地认识到了社会主义政治体制的弊病：斯大林时期的苏联政治体制实际上是工人政党“‘代替’工人阶级或以工人阶级和劳动群众的‘名义’进行统治”的体制，是党与国家政权机器“合为一体”的体制。“在这个制度的内部实行最大程度的集权，也就是把全部权力集中在少数中心人物手中”。“对于斯大林的理论和实践来说，‘无产阶级专政’意味着工人阶级和人民群众完全服从一批‘非常英明的’精英人物的垄断政权”。“在那里，与其说是按劳分配，按能力分配，不如说是官僚势力靠工人阶级的剩余劳动享受特权。”[6]南斯拉夫必须坚决抛弃这种官僚主义政治，重新探索一种有利于人民直接参政的政治体制。第三，实行社会主义自治制度，把自治制度看成是无产阶级专政的特殊形式，把自治原则贯彻到社会生活的各个领域，渗透到经济制度、政治制度、国家组织、民主生活等各个方面。第四，实行党政分开，变党的直接领导为“间接引导”。1952年南共六大正式把南斯拉夫共产党改名为南斯拉夫共产主义者联盟，标志着党政分离的开始。六大决议指出，“南共在自己的工作中不是而且也不能是组织国家生活和社会生活的直接的实际领导者和管理者。”六大以后，南共联盟在党政分离方面采取了一系列具体措施，使行政工作和经济业务由国家处理，南共联盟不再进行干预。1958年通过的南共盟纲领明确把党的领导作用改为引导作用。第五，改革党的领导体制和组织结构，防止权力过分集中在少数人手里，力求实行党内生活民主化。第六，实行代表团制，加强和扩大社会主义民主。第七，加强法制建设，以保证社会主义自治的实行。第八，实行干部的招聘制、选举制、任期制和轮换制，以便消除干部特权，防止官僚主义，保持干部队伍的活力和创造力。

斯大林去世后，赫鲁晓夫在进行经济体制改革的同时也进行了改革政治体制的若干探索和尝试。赫鲁晓夫的改革主要包括如下一些方面的内容：第一，批判个人崇拜，揭露斯大林时期的严重错误，为改革集权体制清除思想观念上的障碍。第二，改革党政领导体制，主张把党政最高领导职务分开，重大决策实行集体领导，定期召开党的代表大会，充分发挥中央全会的作用等。第三，实行干部按比例更新制度，规定每次例行选举，中央委员会及主席团成员至少更换1/4，加盟共和国党中央、边疆区委、州委的成员至少更换1/3，市委、区委、基层党组织党委会或支委会成员至少更换1/2。各级干部连续当选的次数也作了限制。第四，整顿国家安全机关，限制保安部门的权力。第五，恢复和提高检察机关和审判机关的权限，扩大地方法院的权力，禁止对公民的非法拘捕、审理和判决。第六，改正斯大林时期的一些错误，大量平反冤假错案。第七，改革中央集权管理体制，下放中央的部分权力。赫鲁晓夫下台后，勃列日涅夫没有沿着赫鲁晓夫的路子探索下去，而是在不少方面重新恢复了斯大林时期的政治体制。戈尔巴乔夫上台后，在政治体制改革方面力图有所作为，也进行了一些尝试，但前期成效不大，后期则逐渐由体制改革转向了制度转轨。

在赫鲁晓夫的影响下，东欧一些国家也程度不同地加入了改革的进程，其中匈牙利、波兰、保加利亚等都取得了一定成就。第一，实行党政分工。卡达尔在反思1956年事件时说，“如果不断地向人民灌输说，一切功劳都属于党，那么人们也会把一切坏事都归咎于党，其实那并不是党干的”。因为“群众习以为常地认为党对一切负责。这样一来，一切缺点，哪怕有的事情明明是历史的罪过，人们也会记在党的账上”。[7]有鉴于此，匈牙利开始纠正过去党政不分、以党代政的做法，党不再用硬性指令和决议对国家机关、经济机关和社会团体进行直接领导。1958年以后，匈牙利各级党的领导人基本上不再兼任同级行政领导。波兰、保加利亚也都采取了类似的措施。如1986年波党十大党章规定，党要尊重国家机关的地位和权力，绝对不能代替国家机关，并规定党的执行机构中担任领导职务者不得同时兼任同级国家行政部门的领导职务。保共1971年通过的党章也规定，党组织不能取代行政、经济和其他社会组织的职能，不许干预政府和经济组织的工作。第二，改革选举制度。1983年匈牙利的新选举法规定，全国议会代表和基层议会代表均由选民依据普遍、平等、秘密、差额的方式直接投票选举产生。1984年波兰的新选举法也作了类似规定。保加利亚也于1985年实行了国民议会代表直接选举。此外，保加利亚还实行了市长、若干部的部长的直接选举。匈牙利各级领导职务，包括政府部长、共和国主席等，都有党外人士出任的情形，1975—1980年的匈牙利国会中，非党人士占到议员总数的30%。第三，加强立法机构的权力，建立健全人民监督制度，改革领导机构和干部制度。第四，加强法制建设，健全社会主义法制。

四、原苏联东欧社会主义国家政治体制改革的主要成就与教训

虽然苏东剧变后原原苏联东欧社会主义国家已不复存在，但是，因为后来的剧变而完全否定原苏联东欧各社会主义国家改革曾经所取得的成就也不是历史主义的态度。反过来看，原苏联东欧国家在社会主义政治体制改革方面还是取得了一定成绩的。概括起来，这些成就主要包括：第一，打破了关于社会主义民主制度的神话，认识到社会主义民主制度的建立并不是一劳永逸的事情，它需要不断地完善和发展。此后，改革政治体制的呼声从来都没有停止过。越来越多的人开始认识到，只有改革，才能够真正发扬社会主义民主。无论是在像捷克斯洛伐克“布拉格之春”那样改革浪潮激荡的时刻，还是像苏联勃列日涅夫时期改革受到压抑的岁月，坚信社会主义民主的人们都没有泯灭改革的希望。第二，明确区分了社会主义基本政治制度与政治体制，既认识到了坚持社会主义民主制度的重要性，同时又认识到了改革具体政治制度的必要性和紧迫性。如卡达尔表示，“民主是我国政治制度的本质。它是一个严肃的问题。我们希望在不改变基本社会结构的前提下，加强匈牙利民主的各个方面。”[8]第三，从制度层面触及到了个人崇拜产生的根源。波兰领导人哥穆尔卡曾把个人崇拜看成是“一种明确地行使权力的制度”。他说，“个人崇拜不能仅仅限于斯大林个人。个人崇拜是一种曾经流行于苏联的制度，而且它大概曾经移植到所有的共产党，以及包括波兰在内的一些社会主义阵营国家。个人崇拜的制度的实质在于这样一个事实：产生了一个个人的和层层的崇拜阶梯。每一种这样的崇拜都包含它发挥作用的一定领域。在社会主义国家集团里，斯大林站在这个特权的崇拜阶梯的顶端。所有站在阶梯的较下层的人都向他鞠躬致敬。那鞠躬的人不但有苏联共产党的其他领导人，而且有社会主义阵营国家共产党和工人党的领导人。后者也就是各国党中央委员会的第一书记，他们坐在个人崇拜阶梯的第二层，也披着不会犯错误和英明的大袍。但是对他们所受的崇拜只是存在于一定国家的领土范围内，在这些国家里，他们站在他们本国的崇拜阶梯的顶端。这种崇拜只能称为是一种反射的光彩，一种借来的亮光。它的光同月亮的光一样。尽管这样，它在它的活动范围内仍旧有无上权力。这样，在每个国家里又有从上而下地竖立着的崇拜的阶梯。”[9]南共联盟主席铁托也说，“个人崇拜，实际上是一种制度的产物”，“这里不仅仅是一个个人崇拜问题，而是一种使得个人崇拜得以产生的制度问题，根源就在这里”，“在于官僚主义组织机构，在于领导方法和所谓一长制，在于忽视劳动群众的作用和愿望”。[10]应该承认，这种从体制上反思斯大林现象的认识在当时的条件下是走在前头的。第四，进行了许多有益的改革尝试，如党政分开、选举制度改革、加强监督机制建设、废除领导职务终身制、改革干部制度等，这些探索有些作为改革的积极成果被肯定下来，有些为后来的改革提供了启示。第五，改革取得的成效，在一定程度上恢复了社会主义民主制度的活力，同时也重新赢得了人民群众对社会主义制度的信心。
在肯定原苏联东欧国家改革成就的同时，应当承认，这些国家的政治体制改革存在着相当大的局限性和不彻底性，其教训是相当深刻的。这些教训对我们今天的改革具有一定的启示意义。概而言之，原苏联东欧国家政治体制改革的主要教训包括：第一，政治体制改革必须有准备、有秩序地进行。例如，赫鲁晓夫的改革虽然表现出极大的勇气，但却缺乏充分的和周密的思考。改革既无理论的深入探讨也没有广泛的社会宣传，既没有有计划的试点，也没有全局性的考虑。人们虽然在情感上认同改革，却对改革普遍缺乏思想上和心理上的准备，改革的举措往往是心血来潮的产物，因此也容易带来混乱并造成失败。在这方面做得比较好的是南斯拉夫和匈牙利。第二，改革必须通盘考虑，协同推进。这既包括政治体制改革与经济体制改革的有机配合，也包括政治体制改革自身各项配套措施的适时跟进。第三，政治体制改革必须彻底，不能半途而废，更不能走回头路。赫鲁晓夫之所以被称为“半调子改革家”，一个重要原因就是他的许多改革措施都很不彻底。如他批判斯大林的个人崇拜，自己又搞个人崇拜；倡导集体领导，又搞个人专断；倡导高层党政领导分权制，而又逐渐集党政大权于一身；谴责斯大林破坏法制，在遇到危及自身权力和地位的事件时，又往往不顾法制原则，采用不正当的手段进行镇压，如1956年镇压格鲁吉亚第比利斯群众示威，1959年镇压捷米尔塔乌拉干达冶金工人罢工，1962年镇压罗斯托夫州群众示威等。这种不彻底性无疑为政治体制改革的半途而废甚至走回头路留下了空档。第四，政治体制改革要有攻坚精神，不能知难而退；但也不能鲁莽从事、冒险蛮干。政治体制改革直接涉及到权力和利益的调整与再分配，谋划失当，改革的支持者和受益人也可能成为改革的阻力；而谋划得当，阻力也有可能化为动力。赫鲁晓夫改革的最大特点就是喜欢鲁莽从事，不顾后果，而遇到麻烦后又慌忙退缩。波兰哥穆尔卡改革的流产也与他对改革前景产生悲观情绪有关。第五，政治体制改革不能搞形式主义，不能哗众取宠、走过场。勃列日涅夫时期，苏联对苏维埃体制的改良型修补工作几乎达到了精致化、完美化的程度，但绝大多数被大肆渲染的民主措施都没有太多的实质性意义。例如，苏联每次选举的投票率都出奇得高，但高投票率背后掩盖着的却是官员们的弄虚作假与广大选民的政治冷漠。第六，政治体制改革是社会主义民主制度的完善，而不是要毁灭制度本身。20世纪80年代末至90年代初的苏联及东欧国家所进行的改革已经偏离了改革本来的航向，它不是要激活社会主义民主制度，而是要置之于死地，彻底否定它。这种体制改革已经不是原本意义上的改革了。
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