社科院：中国养老金个人账户缺口高达1.7万亿

小飞侠

中国基本养老保险基金(下称养老金，即俗称的退休金)制度改革呼声近年愈加强烈。

养老金关乎国运，牵涉民生。在过去不到一年的时间里，爱尔兰、葡萄牙、希腊、意大利多国发生政坛地震，总理下台。这些国家，尤其是希腊和意大利，债务危机的救助方案中均含有养老金改革清单。

“如果说欧债危机是压垮四国总理的最后一根稻草，养老金就是引发债务危机的最后一个诱因，中国养老金改革应如何吸取欧洲教训，是一个发人深省的大问题。” 中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文说道。

事实上，即便没有欧洲养老金危机，中国养老金的财务风险也决定了制度改革已刻不容缓。

郑秉文告诉早报记者，截至2010年底，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口。世界银行公布的一份报告中更预期，“如按照目前的制度及模式，2001年到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”

目前，中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费，从理论上讲，记入个人账户基金的保险费为个人缴纳的8%，企业缴纳的20%全部划入统筹基金。

社会统筹是指由社会保险经办机构(各地社保局)依法统一征收(有的省份是地税部门征收)、统一管理、在属地范围内统一调剂使用，主要用于当期离退休人员的退休金发放。个人账户则是指社会保险经办机构以居民身份证号码为标识，为每位参加基本养老保险的职工个人设立的惟一的、用于记录职工个人缴纳的养老保险费以及利息金额的账户，其账户余额为参保人退休后归个人养老使用，发放的是账户养老金。但在实际运行中，个人账户基金被用于社会统筹账户的资金支出，出现了“个人账户空账运行”问题。所谓做实，即个人账户资金不得用于支付统筹账户。

目前，中国正在一些地区尝试做实个人账户，但前景并不乐观。中国首个试点做实个人账户的省份——辽宁省，试点十年方案已告失败。

专家认为，作为首个试点做实个人账户的辽宁省，这一底线的突破标志着中国做实个人账户制度的流产，中国基本养老制度面临二次改革。



养老金支出快于收入

尽管中国养老金目前收支仍有结余，但实际上全国多地个人账户空账运行，个人账户和统筹账户的资金全部参与了收支核算，实际上是个人账户资金参与了社会统筹支付，也就是将未来的养老金填补了目前统筹资金“窟窿”。

根据人力资源和社会保障部副部长胡晓义3月7日公布的数据，去年中国养老金收入大约为1.3万亿元，支出约为1.2万亿元，略有结余。据此，胡晓义称：“从全国层面看，不存在养老金缺口的问题。”

如果仅从全部养老金收支来看，胡晓义上述表述符合事实。但国内学者认为，尽管中国养老金目前收支仍有结余，但实际上全国多地个人账户空账运行，个人账户和统筹账户的资金全部参与了收支核算，实际上是个人账户资金参与了社会统筹支付，也就是将未来的养老金填补了目前统筹资金“窟窿”。

全国社会保障基金理事会理事长戴相龙表示，目前中国城镇职工按照工资的8%缴纳养老金并建立个人累积账户，雇主按工资总额20%缴纳养老金，由政府建立基本养老金统筹账户。但是社会统筹账户收不抵支，占用了个人账户的资金，形成了养老金收支缺口。

戴相龙称，尽管现在两项养老金收入大于养老金支出，但这种状况不符合中国建立养老金社会统筹和个人积累相结合的改革方向。

让国人更为焦虑的是，中国养老金实际收支缺口也继续放大。

一个挑战来自基本养老保险覆盖面扩大带来的财务压力。

胡晓义在全国两会期间提供的数据显示，截至去年底，全国新农保和城镇居民养老保险这两项社会保险，国家直接部署的试点地区已达全国60%以上，参保的城乡居民已经超过3.32亿人，如果加上各地自行开展的试点，总参保人数已经超过3.64亿人。

学者认为，随着参保人数越来越多，中国老龄大潮快速来袭，养老金的财务隐忧逐渐显性化。

根据中国社科院2011年12月发布的《2011中国养老金发展报告》(下称《报告》),“十一五”期间，中国基本养老保险制度变化有两个值得注意的倾向：一是遵缴率(缴费人员占参保人员的比例)始终呈逐年下降趋势，历年分别是90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，其中2009年和2010年遵缴率下降幅度较大。

另一个倾向是，虽然中国“非正常退休”人数占当期新办理退休人数的比例呈直线下降趋势，但其绝对人数呈上升趋势：2006年至2010年分别为22.3%(63万人)、20.5%(74万人)、20.1%(85万人)、15.6%(86万人)和12.5%(67万人)。

《报告》称，很显然，遵缴率下降和“非正常退休”人数上升这两个倾向不利于养老基金的财务可持续性。

另一组数据亦引发国内学者对中国养老金财务的担忧：中国养老金总支出增长速度快于总收入，地区失衡现象非常严峻。

根据《报告》，与2009年相比，2010年中国基本养老保险基金总支出增加了1661亿元，增长率为18.68%，快于同期基金总收入增长速度(即16.79%)。

与2006年相比，2010年企业部门基本养老保险基金支出增加了5123亿元，年均增长率达21.9%；与2009年相比，增加了1523亿元，增长了19.3%。

2010年企业部门基本养老保险基金支出增加的原因有二：一是养老金水平上调之后，月人均养老金比上年增加了137元，月人均达1362元，由此养老金增支819亿元，占2010年养老金增支额的53.8%；二是离退休人数较上年底增加443万人，导致增支662亿元，占整个养老金增支额的43.5%。

另外，各省的情况存在很大差异性：如果剔除1954亿财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入大于支出的省份有17个，结余仅为657亿元，而收不抵支的省份(含兵团)有15个，缺口总计高达679亿元。

郑秉文称，出现地区间严重失衡的原因固然有地区经济发展水平不平衡等因素，但在覆盖面不断扩大的情况下仍出现如此失衡趋势，这不能不说制度参数方面存在较大问题，潜在的财务风险已开始出现显性化的苗头，甚至到了难以离开财政补贴的程度，这种状况应引起决策者的高度重视。



事业和机关养老支出大

目前农村低保仅为城镇居民最低生活待遇的1/3，甚至更低；而企业职工退休人员基本养老金待遇仅为机关事业单位退休养老金待遇的1/2至1/3。

根据《报告》，加剧中国养老体系财务问题的还有一个“中国特色”的原因。那就是事业单位和机关单位离退休人员收入偏高的现实。

在中国养老金总支出中，企业部门基本养老保险基金支出9410亿元，占89.15%，事业单位和机关单位基本养老保险基金支出为1145亿元，占10.85%。而根据人社部数据，2010年，全国事业单位参保离退休人数为411万人，大约占参保离退休人数的6.52%，机关单位参保离退休人数为77万，大约占参保离退休总人数的1.22%。全国事业单位和机关单位的参保退休人数占所有参保离退休人员总数量的7.74%。

7.74%人数占比与10.85%的养老金支出占比，反映出全国事业单位和机关单位离退休人员收入更高的现实。这也引发社会关于中国养老金制度不公平的讨伐热潮。

中国目前实行的是“养老金多轨制”的退休制度：机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放；城镇企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；而农村社会养老保险的试点工作于2009年才开始，中央确定的新型农村社会基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可根据情况适当加发。

民盟中央副主席、清华大学学术委员会副主任欧阳明高即在今年政协第十一届全国委员会第五次会议上提出，农村低保仅为城镇居民最低生活待遇的1/3，甚至更低；企业职工退休人员基本养老金待遇仅为机关事业单位退休养老金待遇的1/2至1/3。

人社部部长尹蔚民3月7日就中国企事业单位的退休待遇差表示，从长远来说，要解决这个问题还是要推进机关和事业单位养老保险制度的改革。现在已经在五省市开展事业单位养老保险改革试点，将来我们在总结试点的基础上要完善这一制度，到合适的时候会在全国范围内推行。

但有报道指出，2008年就确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。然而，改革一直停滞不前。
  


辽宁做实个人账户流产

后来情况出现变化，(辽宁)参保人数覆盖面越来越大，人多账户多，(辽宁政府)补贴总额多，就想(向中央)多要钱，当时中央定死了一个基数(即每年14.4亿元)，按照这个基数定额补贴，但是辽宁坚持要根据参保情况进行动态补贴，出现了一些不同的看法。

面对个人账户空账运行、未来养老金收支缺口大的现状，决策层面已开始努力。国务院从2001年开始试点做实个人账户。其中颇具代表的是，2001年7月，辽宁开始了做实基本养老保险个人账户的试点工作。 但结果，好像不尽如人意。

郑秉文告诉早报记者，做实个人账户关键的一点，就是钱怎么出，各级财政分担多少。

按照辽宁的试点方案，做实个人账户的比例是8%，中央财政进行定额补助，从2001年到2006年，中央财政每年补助14.4亿元。以当时的参保人数算，中央财政补贴占个人账户资金的3.75%，地方财政补贴1.25%，另外从职工缴费当中拿出3%，加在一起是8%。

“后来情况出现变化，(辽宁)参保人数覆盖面越来越大，人多账户多，(辽宁政府)补贴总额多，就想(向中央)多要钱，当时中央定死了一个基数(即每年14.4亿元)，按照这个基数定额补贴，但是辽宁坚持要根据参保情况进行动态补贴，出现了一些不同的看法。”

中央的补贴为定额补贴，压力均集中于地方财政；与此同时，已经做实的个人账户资金无处投资，连年贬值。

而随着辽宁每年养老金支付基数增加，失去个人账户资金支援的统筹基金缺口越来越大。根据《2011中国养老金发展报告》披露的数据，若无财政补贴，仅考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口在146.5亿元。

不得已，辽宁又开始“借支”个人账户资金，以填补统筹基金缺口。

人力资源和社会保障部副部长胡晓义在今年两会期间表示，“辽宁省借支养老保险个人账户的政策是根据辽宁省的实际情况，经国务院同意采取的一个特殊政策。这是因为辽宁省作为一个省级行政区，在计划经济时期，聚集了大量的城镇人口，现在也是老龄化程度最高的省份之一。

他表示，现在还没有听到其他的地区提出这样的需求，所以也不存在这种借支政策是否向其他地区扩展的问题。

根据公开资料，2004年1月1日起，吉林和黑龙江按照5%的规模起步做实个人账户，所需资金由中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助1.25个百分点。

2006年1月1日，天津、上海、山西、山东、湖北、湖南、河南和新疆等8个省市开始试点做实个人账户，根据国务院批复的试点方案，各地政策有所不同。各地补贴政策情况依据经济发展程度有所不同。

2008年底，辽宁、吉林、黑龙江、上海、天津、山西、山东、湖南、湖北、河南、新疆、浙江、江苏13个省市进行做实基本养老保险个人账户试点。



“让个人账户增值”

中央应该成立一个机构，对社会保险基金进行统一投资，运行模式应该模仿现在的中国社会保障基金理事会，投资工具里面包含政府债、企业债、股权投资等多元化投资工具。

随着辽宁做实个人账户试点的失败，在专家看来，一切问题又回到了原点，即还是要想办法增加可用资金。而这，或许需要考虑从多个制度上突破。

“辽宁账户资金被挪用，个人认为是一个标志，这个制度设计和2001年的试点模式都没法走下去了，要进行制度改革。” 郑秉文对早报记者说。

如何变革？关键的问题就是要能解决”钱生钱“的问题。为此，郑秉文建议，可把单位缴纳的20%费用纳入个人账户，后台融资方式与原来不变，支出的养老金都是从28%缴费总数中来形成的。

此外，他称，统筹基金大部分是省级以下管理，只有四五个省真正实现了省级来管，养老责任的主体目前是在地方，到哪个统筹层次水平就哪个层次兜底，所以地方政府不愿意将资金上解到中央。如果是20%费用划到个人账户，理论上是个人的钱了，地方就没有责任了，资金的上解渠道就会畅通无阻。

郑秉文称，中央应该成立一个机构，对社会保险基金进行统一投资，运行模式应该模仿现在的中国社会保障基金理事会，在投资工具里面包含政府债、企业债、股权投资、海外投资、另类投资、绿色投资和低碳投资等多元化投资工具来分散风险。

此前，人社部新闻发言人尹成基透露，全国社保基金理事会投资运营的战略储备性的社保基金十年来的投资总体收益率达9.17%，基金的投资收益情况总体来看较为理想。

一位养老险公司高管则建议，通过国有企业提高利润贡献度以及税收转换方式来弥补社会统筹缺口，才能减轻个人账户亏空压力。

“国有企业上市前一部分股权划拨给社保基金理事会，个人认为国家可以提高国有企业的利润贡献力度作为社会统筹。另外，去年国家财政税收10万亿元，占GDP总量的四分之一，部分税收是不是可以转化成养老金来弥补社会统筹问题？”

该养老险公司高管称，总体来说，中国养老金个人账户提高缴费比例的可能性不大。企业单位要缴纳20%，个人要缴8%，几险一金加上来企业要承担40%多甚至50%多了，企业负担比较重。随着国家把统筹这块通过投资收益其他方式把原有亏空这块还上来，关键看个人账户这块在保值的基础上能不能增值，是各方需要考虑的，也是职工关心的。

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地方养老金托管“入市”5年探路

中国养老金已借道入市以实现保值增值。

3月15日，全国社会保障基金理事会(下称“全国社保基金理事会”)前所未有地公布了其受托管理的个人账户基金投资收益率。数据显示，截至2011年底，其共受托管理个人账户基金本金543.62亿元，获得记账收益及风险准备金114.31亿元，年均投资收益率为10.27%，超过同期通货膨胀率近8个百分点，比承诺收益率高出6.8个百分点。

全国社保基金理事会是国务院直属正部级事业单位，负责管理运营全国社会保障基金(社保基金)。社保基金与地方养老金不同，其作为中国养老的最后防线。

从2006年12月开始，全国社保基金理事会受托管理中央财政补助9个试点省市做实个人账户资金。个人账户基金是中国地方养老金的一部分，其投资回报率高企，无疑将增强中国地方养老金入市的信心。

据介绍，目前中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度。其中，社会统筹资金主要用于当期离退休人员的退休金发放，个人账户余额为参保人退休后归个人养老使用。这两个账户组成的中国地方养老金基金，只能存入财政专户存在银行，扣除通货膨胀率十年年均收益率为负数。

之前，全国社保基金理事会理事长戴相龙呼吁地方养老金入市，中国证监会主席郭树清亦同声呼应。但市场对养老金入市争议较大。

“其实入市的难点不是在投资范围，可以说投资的范围不会超过企业年金开始入市时的范围。难点在于基金的治理结构如何确定？人社部基金司有能力监管吗？市场准备好了吗？这些工作没有准备好，如何入市？”武汉大学社会保障研究中心教授刘昌平向早报记者表示道。

全国社保基金理事会用成绩回答了这一质疑。戴相龙还建议，中央财政向基本养老保险基金定向发行国债，收益率可比同期高出近1到2个百分点。

这意味着中国养老金的负收益状况有望改善。稍早前，人力资源和社会保障部(人社部)部长尹蔚民在今年全国“两会”期间曾公开表示，目前全国养老金累计积余约有1.9万亿元。



试点地区的成绩单

养老金不断缩水的风险，以及将来面临的支付压力，使得近年来养老金“入市”的呼声渐起。

资料显示，首次提出养老金“入市”是在2005年。当年12月份，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出国家要制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值，但至今未见有关规定出台。

而养老金的借道入市，在2006年悄然撕开口子。当年12月起，全国社保基金理事会受托管理中央财政补助9个试点省市做实个人账户资金。

另就全国层面而言，自本世纪初以来，已有13省市自治区进行了个人账户做实试点。据人社部副部长胡晓义在今年“两会”上透露，至今13省市自治区做实的个人账户资金达2700多亿元，“今后我们还要根据实际情况进一步推进做实养老保险个人账户工作。”

由于试点和非试点地区养老金的投资运营上松紧不一，它们之间的投资收益率差别显著。

在非试点地区，按照基本养老保险基金管理的现行政策规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。 上述投资保障了资金安全，但在通胀压力下却面临不断贬值的风险。

戴相龙在《中国养老金2011》中表示，截至2010年12月底，地方管理的基本养老保险基金结存1.5万亿元，这些钱90%存入银行，10年来，年均投资收益率不到2%，低于年均通货膨胀率。 形成鲜明对比的是，试点地区委托投资的年均收益率高达18.9%。

按有关做实城镇职工基本养老保险个人账户的政策，中央财政补助部分可由省级政府委托全国社保基金理事会投资运营，并承诺一定收益率；而中央财政补助之外的个人账户基金由地方管理，投资运营的具体办法由人社部和有关方面制定，报国务院批准后实施。

其中，按照全国社保基金理事会2010年公布统计数据，截至2010年年底，其受托管理中央补助地方做实个人账户基金566亿元，受托以来个人账户基金年均收益率达18.9%。

对于全国社保基金理事会承诺收益率，刘昌平称，理论上讲，基金积累制养老基金的收益率应该大于通货膨胀率(保值)或工资增长率(分享经济发展成果)，因此承诺收益率定在其中之一比较合理，“若没有实现，就应该由风险准备金和作为受托人的全国社保基金理事会承担，首先是由风险准备金补偿，如果风险准备金不足，再由全国社保基金理事会自有资产补偿。”

而作为养老金的国家主管部门，人社部亦有着自己的打算。尹蔚民在今年全国“两会”的新闻发布会上表示，实现养老金保值增值是一个基本的方向，本着安全第一的原则，目前正在论证研究养老金投资运营的办法和可行性。



“大家不要误读以为养老金投资运营就是进入股市，我们会有多种投资方案的组合。安全是第一位的。”人社部部长尹蔚民在今年全国“两会”上表示，养老金投资运营实现保值增值的方向是非常明确的，关于养老金具体的投资运营办法还在论证过程中。

“‘入市’的概念是什么？股市、债市、PE、国内市场或海外市场？”刘昌平也认为，个人账户养老基金是“养命钱”，所以个人账户养老基金投资应该遵循“稳健、审慎”的原则。“入市”的概念应该不是单一市场，而是在不同的市场、银行存款到权益投资之间的组合投资，并且还要遵循一个从“严格定量限制”到“审慎人”监管模式的演进过程。

股市的波动风险，也是“养老金入市”屡遭质疑的原因之一。

在今年全国“两会”上，全国人大代表、杭州娃哈哈集团董事长宗庆后表示，养老金的保值增值不宜入股市，因为股市不确定因素多，风险很大。

“从规模看，如果个人账户全部做实将达近万亿元，加上每年个人账户结余，总体规模可能会达数万亿元。仅按照20%的比例进入股市，就会有好几千亿元。金融市场为养老金入市做好准备了吗？管理层为养老基金入市做好监管准备吗？广大参保职工为其个人产权所有的个人账户养老基金入市做好心理准备了吗？”刘昌平说。

刘昌平称，(人社部社会保险)基金(监督)司的监管能力非常有限，保险有保监会、银行有银监会、证券有证监会，即使这样还是问题不断。一旦个人账户养老基金入市，加上企业年金基金、全国社会保障基金，以及政策性社会保障基金，规模非常庞大的，仅凭基金司可以监管吗？所以关于监管权与监管能力的问题需要考虑。

不过，对于养老金入市，证监会主席郭树清表示市场准备好了。而尹蔚民在接受媒体采访时则表示，在整个养老金投资运营方案没有确定前，会选择个别省市进行投资运营试点，“两会”后开始运作。

由谁操盘

养老金入市的另一个难点，在于由谁来操盘。

据悉，目前主要有三种方案，其一是委托给全国社保基金理事会来管理，其二是人社部牵头组织专门的管理机构，其三则是交由地方来管理。

刘昌平认为，全国社保基金理事会和人社部均不太适合。因为“目前养老保险还没到全国统筹层面，都是各地管理”；全国社保基金理事会是为应对人口老龄化高峰期和转轨成本偿还高峰期，财政补助压力过大时的缺口应对风险，实质上是一个过渡性机构。

业界认为，全国社保基金理事会要实现一流社会保障资产管理机构的目标，需在管理体制方面从事业单位向具有企业法人地位的资产管理机构优化。

这意味着，全国社保基金理事会要“做大”托管养老金个人账户资金盘子，首先须进行企业化改制。

对于是否成立专门管理养老金的投资运营机构的问题，尹蔚民在今年全国“两会”上表示，现在研究方案。他说，这是一个全面的方案，大家都在论证，现在并没有任何比较完整的意见，要在调查研究、充分论证的基础上提出方案，“现在还没有一个很确切的时间，但我们积极地推动，会认真地研究。”

而个人账户养老基金交由地方管理有利有弊，刘昌平称，一是增加了受托人数量但又保持相对集中，增强养老金受托市场竞争性；二是使基本养老保险管理权限与省级统筹保持一致。

缺点则是，“一是省级社会保险经办机构的职权是否具备受托人职能；二是地方管理机构的管理能力建设需要提高，特别是对金融市场的认知水平和对投资管理人、账户管理人、基金托管人的监督管理水平有待提高；三是增加了人社部和金融监管机构的监管难度。”刘昌平说。

另外，刘昌平还提供了一种信托模式的管理思路。

“结合信托型的优点和企业年金的示范，我们的个人账户养老基金管理模式也应该采取信托型。由省级社会保险经办机构作为受托人承担个人账户养老基金管理职责，然后将养老基金的投资管理人职能与托管人职能委托给商业性金融机构，而账户管理人职能可以由各级社保局承担，也可以委托外部商业机构负责。”



区分几个概念

刘昌平说，在谈到养老金投资或入市时，必须明确区分几个概念：中央补助基金、统筹账户养老基金、个人账户养老基金、企业年金基金。其中，统筹账户基金是不可能投资运营的。

“社会统筹账户是现收现付制(pay-as-you-go)公共账户制度，目的是通过再分配机制促进社会公平。从现收现付制的理论定义来看，就是用在职者的缴费向退休者发放养老金，在精算期内保持收支平衡，没有结余！因此，实行年度平衡的现收现付制养老金制度一般是没有基金结余的，当然也不存在投资问题。即使在某些年份或某一年份有少量结余，也只能是存银行或购买国债，不应进行投资运营。”

刘昌平介绍说，即使是像美国的OASDI，虽然目前有结余(这也主要是与其精算周期设定有关，也就是说OADSI的精算周期是75年，所以在前期人口年龄结构相对较年轻时，制度会出现部分基金结余。)但是，OADSI的社会保障基金也是存银行和购买国债。

“特别的，作为年度精算平衡的中国社会统筹账户养老基金不可能出现大规模的基金结余，更何况是在社会统筹账户背负中国养老保险制度转轨成本的制度设计背景下。所以，从理论和现实两个方面来说，社会统筹账户不适合投资运营。”

至于中央补助基金(个人账户做实补助)，目前是由全国社会保障基金理事会受托运营。因此剩下的才是真正意义上的“养老基金”。

发行特种国债

在被市场讨论的投资方案之中，除了备受大家关注的资本市场外，值得一提的还有发行特种国债。戴相龙在《中国养老金2011》中说，对于养老金的投资运营，第一步是年内采取措施，首先由中央财政向基本养老保险基金定向发行国债，收益率可比同期高出近1到2个百分点。如果有些省份暂时发生养老金收支不足，可用持有的这类国债向财政或市场融资。

“这非常正常！正是由于OADSI大量购买美国国债才会造就了美国庞大的国债市场与规模，并且美国还有专门为社会保障基金设计的长达数十年的国债。”刘昌平说。

刘昌平分析说，首先政府应该是社会保障的“最后出场人”，承担社会保障收不抵支的“兜底”责任。其次是以现收现付制为制度基础的公共养老金制度在人口老龄化背景下必然会面临财务不可持续的风险，也必将出现精算赤字。那么，既然基本养老保险的责任主体是政府，对养老金发行特种国债是当然不过的事情。

“这会是双赢的——一方面解决了养老基金的保值问题；另一方面也有利于政府根据经济社会发展情况、财政状况和基本养老基金财务情况调控宏观经济。”刘昌平说。

而发行特种国债也也面难点：一是债券的利率制定和期限应该多样化，以满足养老金投资组合与期限结构的要求，也就是要求特种国债与养老金投资要求相协调；二是发债规模的确定与财政偿付能力要匹配；三是要建立养老金投资风险准备金制度。

所谓风险准备金，从每年基金投资收益中计提的，仍然是由投资管理人——全国社会保障基金理事会管理，在出现承诺收益没有实现时使用。一般的原则是，委托合同期满，双方不再续签时，风险准备金退还给委托人，即各省社会保险基金中。

中国基本养老保险制度变革大事记

1987年

国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出国家对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹，所需资金来源于企业和劳动合同制工人共同缴纳的费用。

此举标志中国城镇企业职工养老保险制度改革正式开始。

1991年

国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，退休费社会统筹正式在全国推广。

文件首次提出基本养老保险基金由社会统筹和部分积累相结合的思路——在以支定收的同时，多收一些钱并积累起来，用于弥补老龄化高峰期收支缺口。

这一规定改变了养老保险由国家企业完全承担的做法，采取国家、企业和个人三方共同负担。

1995年

国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，这是第一次以国务院文件的形式，要求各地建立个人账户,逐步提高个人缴费比例。

其最核心的内容是确立了社会统筹和个人账户相结合的财务制度。

1997年

国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(26号文)，统一了各地“统账结合”的实施方案，规定了统一的缴费比例和管理办法。

2000年

国务院发布《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》(42号文)，规定个人账户基金不再用于支付当期养老金，而是采取积累制，存入银行或购买国债，以实现保价增值；在缴费形式上，也由个人缴纳5%，单位划拨6%，转变为完全由个人缴纳8%，账户规模由原来的11%调整为8%；实行社会统筹基金与个人账户基金分账管理，个人账户基金集中到省级社会保险经办机构管理，降低做实成本，并简化账户管理程序。

2001年

原劳动和社会保障部颁布《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，规定参加养老保险的城镇个体工商户等自谋职业者以采取各种灵活方式就业的人员按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度缴纳养老保险费，而且缴纳时间可累计折算。

2001年6月

国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。

2001年7月

为了落实42号文，国务院决定在辽宁省进行社会保障试点以探索经验。辽宁开始了做实基本养老保险个人账户的试点工作。

2001年10月

原劳动和社会保障部颁布了《关于规范企业职工基本养老保险个人账户管理有关问题的通知》，通过降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，以确保个人账户真实积累。

2004年

做实个人账户由试点范围到整个东北三省(辽宁、吉林、黑龙江)。

2005年11月

原劳动和社会保障部、财政部出台《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》，决定进一步扩大试点范围，并对做实个人账户的原则、起步比例和时间以及财政补助等方面做出了具体规定。

2005年12月

国务院颁发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步要求城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都参加企业职工基本养老保险，并提出在当时及此后一个时期内以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。

2006年

黑龙江、吉林、天津、山东、湖南、湖北、山西、山东、新疆等九个省(区、市)与全国社保理事会签约，将做实个人账户中央补充部分的资金交理事会运营管理。

2007年

劳动保障部发布《关于进一步扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点工作有关问题的通知》，要求在确保基本养老金发放的前提下提高做实个人账户比例。天津等8省(区、市)2006年从3%起步做实个人账户，以后逐步提高做实比例，督促做实个人账户。

2008年

人社部发文，批准浙江省、江苏省成为做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份。

2009年2月

国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市开展试点，与事业单位分类改革配套推进。

2009年9月

根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，中国开始进行新型农村社会养老保险的试点工作。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

2010年10月

全国人大常委会通过《社会保险法》，明确了国家财政有为社会保险提供资金支持的责任。
来源：东方早报 作者：刘欣 柯智华