两个欧洲的问题再次成为焦点

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陈玉刚
复旦大学国际关系与公共事务学院教授

最近，由于英国坚决拒绝修改欧盟《里斯本条约》，两个欧洲的问题再次成为人们热议的焦点。

多速欧洲并不是一个新鲜的问题，在欧盟的扩大谈判中，允许新成员国在某些领域获得一个过渡时期，这本身就是一种多速的欧洲建设。允许英国不加入欧洲的社会宪章，以及一些成员国不参加申根协定和欧元区，这也是多速欧洲最明显的体现。
多速欧洲作为一个事实，最初的设想应该只是一种暂时性的安排，其最终目标应该是大家都统一的，过渡期的安排就是如此。后来，另一种多速欧洲的安排被引进了欧洲一体化的建设中，这就是增强合作机制。增强合作的机制主要表现在安全和防务领域，它的出现使得多速欧洲的安排变得更普遍和复杂了。

之前的多速欧洲是允许一部分国家保留“例外选择”（opt-out），一体化的主体安排仍然是主要的制度，选择暂时不参加的国家只是想在一体化速度上放慢一点，走在后面一点。而增强合作则是部分国家走在一体化主体制度的前面，它不是一体化正式制度的一部分，可以算是先期的探索。不过，这种开先河的探索是否会变成主体制度的一部分，目前还很难说。

欧元的诞生已经使得一体化的欧洲分成了两部分，欧元区和非欧元区，欧元区也被称为“核心区”。在欧元区内，法德轴心再次成为主要的掌控机制和发展引擎（这个轴心在欧洲一体化的起初阶段很重要，后来因为英国的加入而有所冲淡，现在再次回到了轴心地位）。表面上，欧元区和欧盟的剩余部分似乎可以并行不悖，实际上，这里隐含着不少不太容易处理的权力关系——英国就对法德经常聚会，就重大问题事先协调，甚至做出决策而不满，法德也会对英国领导人有时在讲话中触及欧元问题而有意见。不过，在设计欧元时，由于欧洲央行理论上被界定为纯技术性的机构，因此统一货币制度背后的政治性问题暂时被掩盖或有意忽略了。但事实上，现代货币不只是一种经济工具，它同时包含着很强的政治性含义。欧债危机的爆发使得货币的政治性含义终于被揭示了出来。

欧债危机使得欧元从一种去政治化的安排再次回到政治领域，有人说这是欧元之父蒙代尔当初设下的一个陷阱。当货币政策不得不再次和财政政策互动后，欧洲一体化从经济学上讲就进入了财经联盟的阶段，这就是大家所讨论的财政联邦问题。财政是一个高度政治化的领域，是一个国家主权的核心，如果财政联邦真的成为一种制度安排，那么这里的双速安排将变得更难协调，所以，《里斯本条约》刚通过两年，欧盟就又要讨论条约的修改问题。

可是，在英国坚决拒绝后，两个欧洲是否还可以像以往那样继续并行不悖？理论上讲，这里问题很大。

因为建立财政联邦的目的就是为了获得对成员国更大的刚性约束，譬如成员国的财政预算需要事先在欧盟层面进行审议，对违反财政纪律的成员国可以自动惩罚，而不需要大家一致同意。但是，这里就带来了一连串的问题，如审议预算的财经委员会因此而获得了高于成员国议会的权力，谁来约束财经委员会的权力？财经委员会和其他欧盟机构的权力关系如何处理？如果两个欧洲成为一种制度性的现实，两套制度间的关系如何处理？是完全两套人马和机构，还是像俄罗斯套娃那样，大机构内套小机构？两套人马肯定行不通，机构的重复会导致人员膨胀和资源浪费，但大机构内套小机构（目前就采用了类似安排，如欧盟峰会之前或之后可以举行欧元区峰会），最现实一点的考虑就可以提出这样一个问题，即欧元国家是否要为机构的运作多分担些成本？而且，如果作为一种固定化的安排，那么核心国的利益和需求可能会排挤其他国家，欧盟层面的机制也会更重视核心区，更依赖核心区国家的支持。

修约之路被英国堵上后，欧盟似乎又想把拟议中的新机构定位为纯技术性机构，绕开法律问题。不过可以预料的是，这种两个欧洲的制度性安排成为现实的话，法律及相关政治问题已变得越来越难以搁置一旁了。这也是为什么欧盟峰会召开之后，市场并没有因此而重拾信心，欧债危机似乎还在进一步蔓延。