波兰区域经济发展的经验与启示

指路人

经济转型以来，波兰经济进入快速发展时期，在欧洲和欧盟中的地位明显提高。波兰区域发展的突出特点是，发展条件比较一致，经济总量集中度较高，人均水平差距相对较小。波兰区域经济协调发展的成功，得益其合理的区域发展战略和有效的区域经济政策，对中国区域经济发展具有很大的启示。



     2008年10月18日到24

日，考察团在波兰进行了为期6天的考察，访问了华沙和格但斯克，与波兰区域发展部、滨海省、华沙大学等政府部门和学术机构的官员和学者就波兰区域经济发展问题进行了广泛而深入的座谈。交谈中考察团感受最深的是，波兰经济发展水平虽然还比不上西欧发达国家，但区域差距却比较小，其区域政策的做法和经验值得研究和探讨。

    波兰经济在国际上的地位和区域经济发展的基本情况     波兰在世界上是个小国，在欧洲则是一个中等规模的国家，国土面积31.3万平方公里，只占世界的0.1%，占欧洲的1.4%，2007年人口为3811万人，占世界的0.2%，占欧洲的5.2%。自1989年经济转型以来，波兰经济经历了市场放开的混乱衰退期、经济发展恢复期和入盟后的经济快速发展时期三个阶段，目前经济发展基本上走上了良性循环的轨道。     （一）波兰经济正在崛起     在1989—1992年的经济混乱衰退期，物价被大幅度放开，商品流通也全面放开，允许私人经商(包括从事外贸)、私人开银行，建立有价证券交易所、股票市场，实行本国货币与外币在国内自由兑换，恶性通货膨胀开始出现，几年后逐步由三位数降为两位数，市场趋于平衡。在1992—2003年的经济发展恢复期，经济开始回升，1995年恢复到1989年水平，1994—1997年是波兰经济增长最快的时期，平均增长率达6.2%；1998—2000年经济平均增长4.3%。2001和2002年，波兰经济进入转轨以来最低迷时期，增长率下降为1.2%和1.4%，2002年下半年起，波兰经济开始复苏，2003年经济增长3.9%。在2004至今的入盟后经济快速发展时期，2004—2007年年均增长达5.2%，2008年在世界金融危机的影响下，波兰政府计划推出一项约913亿兹罗提（约合310亿美元）的刺激经济计划（计划期为2009年和2010年,内容包括稳定和促进经济发展、确保企业尤其是中小企业能够获得贷款等），以稳定和推动波兰的经济发展，预计经济增长速度可能达5.5%，仍然远高于欧盟1.4%的预计增长率。 表1 波兰经济社会发展在欧洲和欧盟中的地位




    波兰经济发展水平虽然仅为欧盟的一半多一点，但在欧洲经济和欧盟经济中的地位不断提高（见表1）。一是经济发展速度明显高于同期欧盟经济的平均速度。2000年波兰经济增长4.3%，是欧盟增长速度的1.1倍，入盟前的2003年波兰经济增长3.9%，是欧盟的3.0倍，2007年波兰经济增长6.6%，是欧盟的2.3倍（见图1）。二是经济总量和发展水平在欧洲和欧盟国家中的地位不断上升。2000年波兰经济总量为7443.8亿兹罗提，占欧洲经济总量的1.9%，2006年波兰经济总量增加到9833.0亿兹罗提，占欧洲经济总量达2.1%，比重上升了0.3百分点；2003年波兰入盟前人均GDP为兹罗提/人，为欧盟人均GDP的47.0%，入盟后的2007年人均GDP提高到11678兹罗提/人，为欧盟人均GDP的55.0%，4年提高了8个百分点。三是产业结构得到明显优化。1995年波兰三次产业增加值的结构比重为8.0：35.2：56.8，2007年演进为4.2：31.3：64.5，已进一步成为先进的“三、二、一”产业结构类型，并与欧盟产业结构越来越接近（见表2）。 图1 波兰与欧盟经济增长速度的比较



    （二）区域经济发展差距小，国土开发比较均衡     1998年7月波兰众议院通过了政府制定的关于地方自治机构改革方案，决定将原有的49个省调整为16个省，同时重新设立县制，由省、社区两级改为省、县、社区三级，共设16个省，308个县，2489个社区。1999年1月1日这个为与欧盟区域政策相适应的新的行政区划方案正式启动，之后经过不断微调，2007年波兰行政区划调整为表3所显示的格局。波兰区域经济发展条件和地区经济差距的基本状况（见表4）。 表2 波兰三次产业增加值结构与欧盟的比较



    一是区域发展条件比较一致，土地和人口分布比较均匀。16个省面积相差不大，面积最大的马佐夫舍省只有面积最小的奥波莱省的3.78倍；2007年人口最多的马佐夫舍省也只有人口最小的卢布林省的5.15倍；各省城镇化率更为均匀，2007年西里西亚省城镇化率最高，达78.4%，喀尔巴阡山省最低，为40.6%，前者只有后者的1.73倍。     二是经济总量明显地集中在马佐夫舍省、西里西亚省和大波兰省。2005年三省GDP分别占波兰全国GDP总量的21.4%、13.3%和9.4%，合计44.1%，接近全国的一半（中国经济总量位于前三位的省区GDP合计占全国的比重不到30%）。 表3 2007年波兰行政区划调整情况 数量（个）



    三是地区经济差距明显低于欧盟和中国的区域差距。2003年入盟前区域经济发展水平差距，以人均GDP最高值（马佐夫舍省）与人均GDP最低值（卢布林）之比计算为2.19倍，2005年入盟后省区人均GDP最高值与人均GDP最低值略微扩大到2.32倍，2007年大约扩大到2.41倍。可见，近年来随着市场经济体系的建立和发展，波兰区域经济发展的差距呈略微的上升趋势；但是，波兰区域发展差距明显低于欧盟和中国，2007年欧盟人均GDP最高国家（卢森堡）是人均GDP最低国家（保加利亚）的7.4倍，中国人均GDP最高省区（上海）是人均GDP最低省区（贵州）的9.6倍。 表4 波兰区域经济发展的基本情况



     四是按照区位条件和区域特征，波兰区域经济明显分为东北首都平原丘陵5省地区，西部滨海低地6省地区和东南山地5省地区等3个综合经济区（见表5）。其中，东北首都平原丘陵5省地区既包括了经济规模最大、发展水平最高的首都华沙所在的马佐夫舍省，也包括了经济发展水平最低的卢布林省和其他几个经济发展水平也比较低的省，因此该区经济发展水平虽然最高，但经济总量列第2位，在首都华沙所在的马佐夫舍省周围存在着一个发展水平较低落后经济圈，这种首都周边地区落后圈现象在中国北京也存在，一些新近迁都的发展中国家也存在这种现象，如巴西等。西部滨海低地6省地区经济总量全国第1，经济发展水平全国第2，但省区发展差距最小。东南山地5省地区受地形的影响，经济发展相对落后，但与全国平均水平的差距也在比较理想的90%以内。 表5 波兰3大综合经济区概况



    波兰区域发展战略和区域政策     波兰区域经济发展差距相对较小，不仅是因为波兰各地区开发条件比较一致，更主要的原因，一是波兰政府高度重视区域均衡发展，制定和实施了成功的区域发展战略和有效的区域政策，二是得到了欧盟区域政策的大力支持，三是建立了的区域转移支付体系。后面两个原因因为有专门的报告，这里不再论述。     （一）成功的区域发展战略和有效的区域政策     波兰政府高度重视区域均衡发展。中央政府行政部门设立了专门管理地区经济的部级行政机构，称为地方发展部，这在世界各国都是比较少见的。只有欧盟准国家组织设立了类似的机构，即欧盟地区发展委员和地区发展总司。波兰最新的区域发展战略和区域政策集中体现在《2007-2015年国家发展战略》中。主要内容包括区域经济社会发展的战略目标、原则和重点。     1．区域发展政策的总体目标和工作重点。2007-2015年波兰区域发展政策的总体目标是，按照可持续发展的原则，为各地区创造大体均衡的发展机会，使所有的地区经济竞争力都有所提高，以促进整个国民经济社会和各地区间的和谐发展。这意味着国家要为每一个地区提供相对均等的发展机会，特别是那些如果没有国家支持就可能被边缘化的地区和那些面临长期性发展困难的地区。按照区域区际补贴原则和培育地区自我发展能力原则，国家区域发展政策将对不同的地区因地制宜地制定不同的发展目标，并重点支持各地区具有发展潜力的领域。     为此，区域发展政策的工作重点是：为全国区域经济协调发展提供一个完整的区域经济体系；促进经济发展的空间离散化，相应地要求公共资金的分散使用，从而提高地方政府在投资技术和社会基础设施和挖掘地方发展潜力促进当地经济发展上的作用；大力发展大都市圈；积极促进作为区域重要组成部分的农村地区的发展，防止农村地区在经济、社会、教育和文化上的边缘化。     2．区域发展政策遵循的原则。波兰中央政府在制定区域发展政策时主要遵循了以下几条原则，也可以说是波兰区域经济相对协调的成功经验。     一是区域发展的补贴原则。中央政府的区域政策主要是支持地方经济发展和鼓励地区间的合作，这种支持和鼓励应当只是对地方自治政府发展行为的补贴和辅助，而不是替代或重复。     二是机会均衡原则。从国家整体区域经济发展的角度看，最为重要是，不断强化完整的区域经济体系的建设，通过促进各地区之间的有效合作，从而达到地区间经济社会更加和谐地发展。这就意味着，任何地区，不论其经济竞争水平如何、面临什么样的发展问题以及区位条件如何，都应当使其经济发展，也就是说任何地区都不应被排除在发展的进程之外。     三是支持各地区自我发展能力原则。国家区域政策措施应当主要支持各地区自我发展能力的培育，要将扶持地方充分发挥内在的比较优势，提高地方竞争能力，优化地区经济社会结构，支持创新和社会潜能的发挥，促进地方公共行政效率的提升等放在首位。也就是说，国家区域政策的目的不仅仅是缩小地区收入差距，而且更重要的是各地区增长潜能的充分发挥。     四是注重区域长期发展战略的原则。国家区域政策要有利于各地区经济社会的长远发展。要制定区域发展长远规划，鼓励各省制定自己的发展战略和基本的发展政策，任何区域发展行为和措施都要按照区域发展长远规划和各省制定的发展战略来进行。区域经济社会长期发展规划要充分考虑各省的比较优势，全面分析地区发展面临的机遇和挑战，充分发挥地区优秀的经济、社会和政治人才资源。地区长远规划还要得到立法部门的批准和认可，成为法律，以杜绝利益集团、党派意见和短期选举等因素的干预。     五是协调区域政策与其他公共发展政策关系原则。国家经济社会长期稳定和谐发展有赖于持久地推进经济结构深层次的有效变化，这需要多方面、跨部门的联合行动和努力。区域政策的有效实施既需要各地区之间有效合作，又需要政府各有关部门的密切配合，同时还需要各类社会团体、非政府组织和私营企业等积极参与。另外，国内的区域发展政策还要与欧盟的扶持政策相协调和配合。     六是突出区域发展重点原则。国家区域发展政策要有利于地区政府各部门之间发展措施的有效配合和综合效益的提高。因此，国家区域政策的重点应当放在对省会城市的发展、私人投资、国家预算资源以及协调不同区域政策等方面的支持上，其中不同区域政策的协调主要包括同级别各地区之间、不同级别地区之间的区域发展战略和空间布局规划的协调，以提高各地区区域发展战略和空间布局规划的质量和水平。     七是提高区域政策效率原则。国家区域发展政策应当有效地利用公共资源，提高政策实施的效率。各地区要不断提高对外吸引力，不断简化行政程序、优化行政部门结构、提高政府行政专业化水平、引进优秀人才，努力创造更加良好的投资环境。同时，还要进一步提高反腐败的标准，加大反腐败的力度，大力增加政府的公开透明度，提高地方政府公共服务标准化的水平，严格执行公务员奖惩制度，优化地方公共支出结构等。另外，要高度重视区域发展战略的制定和实施，明确各地区发展的方向，确保每个地区都能够得到最适合当地区位条件的高效的发展。     3．区域发展政策的主要任务。归纳起来，波兰区域发展政策主要有以下两大任务。     第一大任务是提高波兰各地区经济竞争力。地区经济增长有赖于投资，特别是技术创新投资，出口（包括外输）机会，以及人力资本和企业家精神。地方经济竞争力和发展的潜力还取决于从外部吸引资本和人才等生产要素的能力。为提高各地区经济竞争力需要在以下方面做出努力。     ——建立完善的基础设施，这不仅对地区经济发展起着决定性的作用，同时对整个国民经济也起着至关重要的作用。改善各大都市之间、大都市与其他中小城市之间、以及城镇与乡村之间（总之所有人类聚落之间）的交通基础设施，提高大型交通运输基础设施的可达性，以及在海洋经济时代在沿海地区大力支持港口建设等等，对促进各地区经济竞争力的提高都具有重要的意义。此外，通信和其他一些社会基础设施的重建和现代化也非常重要。     ——充分利用当地的自然环境资源条件，发展地方特色经济。     ——大力支持科学技术和教育等基础设施建设，鼓励专门的科研机构和高等院校的科研机构的技术开发和创新活动，鼓励科技成果向经济领域转化。     ——支持各地区发展各类培训机构，努力对人力资本的投资，提倡建立终生学习和教育体制，资助各类企业咨询机构的发展。国家区域正确将重点支持与地方经济密切相关的地方高等教育的发展，支持劳动力市场的建设。     ——推进各省电子信息化水平的提高。包括政府电子信息化网络和社会商业性电子信息化网络建设。国家支持各省创建地方技术创新资源共享平台，为地方企业发展提供更加便捷实用的技术信息支持。     ——支持地方企业和地方产业集群的发展。要特别重视地方旅游业的发展，这是一个遍在产业，有利于创造大量的就业机会，也有利于树立良好的地方形象并促进地方竞争力的提高。     ——有效扩大大都市和大城市的辐射带动范围。要加强中心城市与周边地区城镇的大规模交通通道和快速通信设施的建设，形成更加紧密的城镇圈。     第二大任务是平衡各地区，特别是问题地区的经济发展机会。波兰需要政府区域政策关注的问题地区主要包括以下4类：一是农村地区，特别是原来的国有农场以及那些农产品商品率低、地块面积小、远离城镇和非农产业不发达的地区；二是工业密集区，主要是原来的军事工业区，这些地区需要进行产业结构调整和转型、引进就业市场以及自然环境的治理和改善（还包括设备更新和再利用等）；三是难以进行产业多元化和产业结构升级的区位条件不利地区，如季节性旅游业地区、边界地区、人口稀少地区以及远离中心城市的地区；四是自然生态环境条件恶劣，灾害频繁，需要进行治理和改造的地区，如洪水威胁的地区、边远的资源枯竭地区等。对欠发达等问题地区的扶持措施主要有以下几方面。     ——大力支持广义的各类基础设施的建设。如基本基础设施、农业发展和结构调整所需要的基础设施（农田水利、土地整理等）、医疗卫生基础设施、地区文化旅游基础设施等。     ——大力支持包括工业类和服务类企业的中小企业的发展。     ——利用当地的旅游资源、景观、气候和水资源等条件，大力发展地方特色产业。     ——支持问题地区的社区和小城镇建设。依托自身发展条件，强化当地小城镇经济结构的重组和改造，提高社区和小城镇经济发展潜力。     ——大力支持房地产业的发展。房地产业的发展将有利于改善问题地区的发展条件，为就业能力相对较差的建筑工人提供大量的就业机会。     ——支持自组织机构和非政策组织的发展。鼓励当地的社区组织和发展机构引导当地经济社会的发展。     （二）欧盟区域政策的大力支持（略）     （三）完善的区域转移支付体系（略）。     波兰区域经济发展经验的启示     （一）高度重视区域差距问题     建立区域均衡发展的国家目标，并使之成为国家发展规划纲要中的约束性指标。并从立法和行政上采取相应的措施，保障这个国家目标的按时实现。     根据波兰的经验，结合我国区域经济发展的特点和阶段，加大对控制区域发展差距的力度，在体制机制上进一步完善我国区域政策体系。在体制上，要建立统一的高层次的区域协调发展机构。进一步整合目前独立设置的与区域发展直接有关的政府行政管理部门，如西部司、东北司、中部司、扶贫办、地区司等。在机制上，要建立中央与地方就区域发展进行专门协调沟通的决策程序。要制定全国性的区域协调发展总体战略，指导地方制定本地方的发展规划，并明确提出请求中央扶持的项目规划以及项目实施监督办法，充分发挥地方在发展中的主体作用和中央扶持的指导促进作用。     （二）制定城乡一体化发展的政策措施     依托大都市和城镇群，促进城乡区域经济一体化发展。首先，要进一步消除一切阻碍各种生产要素在空间上自由流动的硬件制约条件和软件制约因素，如交通和通讯条件、城乡分割的户籍制度等等。其次，尽快建立全国统筹的各项社会保障体系，确保劳动力要素流动的顺畅进行。第三，把加速城镇化和新农村建设有机结合起来，在加快农村劳动力转移和撤乡并镇的基础上，适度扩大乡村规模，努力集中人口，将新农村建设有机地纳入到城镇群发展的过程中来。     （三）完善包括多层次区域转移支付在内的各种政策手段     一是建立区域经济协调发展的内在“稳压器”，创建相对公平的区域竞争平台。改革税收体制，在统一税制的前提下，进一步完善分税制，建立主要税种的累进税制，建立地区间发展条件上的大体一致竞争环境。二是与完善分税制和改进累进税制结合，进一步加大财政性地区转移支付制度的建设，建立明确的地区财政支出平衡机制，保证公共服务水平的均衡化。三是贫困地区（过疏地区）、老工业基地（过密地区）、矿业城市地区、粮食主产区等问题地区为重点，制定区域投资优惠政策。     （四）地方政府应在区域经济发展中起主导作用     分散化（非集中化）和地方自治已成为当代西方国家发展的一种时尚。刚入盟的波兰也不例外，地方政府在区域经济发展中起着越来越重要的作用。在访问波兰滨海省地方政府时，当地的官员认为，地方政府对当地的发展状况和条件最为了解，地方制定的发展计划也最具针对性。因此，在中央政府应当将一切地方政府能做的事，尽量留给事地方政府去做，以充分发挥地方政府的积极性。中央政府则主要是承担起区际财政收入和居民收入平衡化的资金转移任务和职责，至于资金的具体使用，基本上由地方政府决定。对地方的建设项目和区域规划，中央政府也没有直接的否决权，保证了地方政府充分行使其权力。     在我国经济体制改革逐步向完善的市场经济体制迈进的过程中，也应充分发挥中央和地方两个积极性。在区域经济发展方面，更多地发挥地方政府的作用。中央政府则把主要的精力放在宏观调控上，放在财政资金的合理的空间转移支付上，至于转移资金具体如何使用，应更多地留给地方去决策。
（国务院发展研究中心发展部“区域发展和政策考察团”  团 长：张军扩  成 员：侯永志 刘 勇 冯 巍 刘云中 孙志燕  执 笔：刘 勇)