波兰反腐败的有效措施

指路人

概述 　　腐败是每个国家都存在的现象。它对法律和体制建设都很重要，即使在大的政治转型中也是如此。波兰正在经历这种变革。 　　尽管在经济和政治体制的转型过程当中，波兰无疑取得了很大的成功，但并不意味着我们的政府是高效率的政府。中央和地方政权通常被认为是低效的、过度政治化，为了获得特别的利益，政府不惜牺牲普通大众的利益。这种机制会鼓励腐败现象的产生。 　　根据世界银行的报告，波兰在宪法分权和发展新体制方面取得了很大的进步 。这方面波兰被看作是中东欧国家的领头羊，在申请加入欧盟的国家名单中，它被排在前列。波兰实行新闻自由，媒体活泼。波兰宏观经济管理能力强，经济增长强劲，外汇市场开放， 银行业的规定是参照巴塞尔公约制订的， 结构性改革得到了很好的推进。但过去残余的影响还是很强大的。政客和公务员得不到人们的信任；国家的信用度低；政治和经济的关系过分密切； 对司法缺乏必要的尊重；各个组织需要确保他们的可靠性和透明度；审计工作正处于摸索阶段；在政府行政和政府服务方面，由于旧的规则缺失而造成的真空还没有新的信任机制予以填补。 　　新的民主原则没有得到很好的理解，也没有得到应有的尊重。根据相关报告，高层腐败和政府服务腐败是相当严重的，而且有继续恶化的趋势。 　　1、政府行政改革，地方政府的结构和功能 　　政府行政改革已经成为波兰体制变革中的一项基本内容。波兰的地方自治政府自1990年以来就开始在2478个社区发挥作用。共产主义崩溃后成立的社区已经证明是一个巨大的成功。1998年的改革采用了两个新层次的自治政府，极大地减少了中央政府在次国家层面上的行政干预。根据波兰议会1998年通过的决议，波兰已经将责任和财政权力下放到314个区(包括65个城镇社区，它们拥有县的权力)。 改革也大大减少了地区（省）的数量，从49个减少到16个，它们可以制订自己的地区发展政策。 　　政府行政改革改变了波兰政府关系，以及财政和辖区结构。政府服务和政府财政的权力下放给通过民主选举的两个新层次自治政府。他们有独立的法律地位和独立的预算。因此，改革对政府行政和政府财政带来了巨大地影响。 　　中央政府行政改革是各地区行政改革的自然结果。1998年改革之后，中央政府在绝非必要的情况下不再插手地方事务，因而可以把精力集中在现代民主治理建设上，如全球战略、全面改善法治、确保国家的平衡发展等。中央层面的改革是以职业的公务员队伍（有关规则和程序按照国际标准设定的）为基础的。 　　在社区、区（县）和地区（省）的自治政府中，地区长官代表中央政府。国家任命地区长官是为了确保国家政策得以执行以及设在该地区的国家机构能够正常运作。这种地区层面上的政府行政双层结构加强了波兰的国家政权，并维护了其“一位论派”的特征。 　　社区构成了政府行政基本和最重要的层次，在这里，当地市民的最重要的集体需要都能得到满足。社区可以开办托儿所、幼儿园、小学、图书馆和文化中心，同时维护公路、桥梁、街道和广场等基础设施。 特别是负责土地管理和规划、环境保护、供水和废水处理，维护清洁和秩序、电/热供应、地方政府交通、卫生服务、市政住房、政府市场以及会展和社会福利等。社区也承担中央政府下达给他们的任务，接受国家的监督。这些任务通过法律规定下达给社区或者通过与国家相关机构的自愿协议由社区承担。法律规定拨给社区必要的经费以完成这些任务。 　　区（县）的平均人口在8万到10万之间，自治政府负责当地事宜，由于下属关系或者是出于有关原则考虑，这些事情不能交给社区。区（县）保留了政府生活的许多日常事务，如中学、医院、警察、消防、卫生检查和税收等。区（县）的主要任务是举办中等教育、组织和提供延伸到社区外的社会福利服务、消除失业现象、支持残疾人、支持文化事业、建设和维护公路、建筑监控、土地登记和交换、水资源管理、环境保护和消费者权益保护等。在区和社区之间没有互相依赖的关系，他们各自承担自己的工作和责任。 　　这16个新区（省）是非常大的，人口达100万到 500万，平均人口达240万。地区负责地区发展政策，这些政策的首要目的是使国家的人力和物力资本得到最大限度的利用。地区自治政府制订和执行辖区内的发展战略。他们的任务主要集中在三个领域：经济发展，包括国际经济关系；部分地区政府服务(如高等教育、专业医疗服务)； 可持续发展，特别是对文化和自然环境的合理保护和应用，包括土地使用和规划。同时欧盟结构性资金也转到地区政府，由地区政府管理。 　　改革的一个基本前提是必须提高政府决策的透明度和公开性。就是说要在各级政府中废除不明朗的和复杂的行政程序，优化行政结构，大力推进政府财政体制改革，将部分权利下放给民主选举地方和地区政权。 　　二、波兰政府行政管理中的腐败根源 　　根据公众调查，腐败现象在政府卫生领域、司法部门、地方政府和中央政府部门是最普遍的。腐败似乎已经成为私有化过程、预算部门的行为、政党财政、和税收海关管理中的一个普遍性的问题。人们普遍认为私营部门的腐败现象也在急剧增加。 　　根据民意调查，67% 的被调查者认为腐败在政府卫生领域最普遍，其次是司法部门（49%），地方行政部门(39%)，中央政府部门(25%)和警察 (23%) 。内政部2000年公布的有关腐败的报告（主要基于警察的资料）表明腐败在以下领域最为常见： 　　——保险(篡改保险单，给不存在的交通工具发放保单，对交通事故和农业中的虚假损失给予登记); 　　——政府企业，特别是能源、食品和建筑行业; 　　—国家和地方行政管理部门，特别是在颁发行政决定期间; 　　——银行业 (银行雇员和有组织的犯罪集团相勾结，违反银行的规定); 　　——卫生服务部门(签发虚假的疾病证明，获取其他利益); 　　——私有化过程和国资回购过程; 　　——监督和审计部门，包括税收、海关和法庭（尤其是破产申请案）; 　　——政府采购 　　伴随着改革进程,大量资金从中央政府转到地方政府，腐败的机会越来越多。在各级权力机构在同一地区共存的情况下，责任不清，决策复杂，腐败的机会和风险更大。 　　根据世界银行的报告，地方行政部门广泛存在的腐败现象，会挫伤促进地方和地区发展和减少地方和农村贫困所作的努力。它反映了议会和中央政府高层出现的许多问题。地方行政部门体现出高度的政治性，政党、选举的委员、行政编制和薪酬之间的联系密切。在编员工的数量在地方改革之前就已经开始上涨。据报道，在大城市里，公众需要政党的支持以便能与有影响力的官员进行会谈。在地方决策、发放执照和经济活动许可、建筑工程、货物与服务的合同、财产租赁控制以及关税设置等方面,地方政府行使监控权利。这些活动对地方的财政收支产生负面的影响，同时导致资源的不合理分配，给地方的经济和社会造成损失。 　　市政府拥有大量的土地和房产使形势更加恶化，刺激了腐败行为，为腐败行为提供了更多的机会。关系到选举经费的利益冲突在地方政府也是一个问题。拒绝合作的公司也许被排除在采购程序之外。 　　执照和许可证的颁发权也是利益冲突的原因之一。最明显的是那些与工艺设计、建筑、土地注册、土地调查和其他相关市政府土地和建筑方面的利益。 　　市政府层面上的政府采购更是臭名昭著。涉及到利益冲突的非法行为,如将合同给予属于委员会成员家属的公司。在建筑项目方面如桥梁和办公楼等，采购问题似乎更加突出。政府合同中的利益冲突，不管是在招标阶段还是在合同执行阶段，都有可能导致建筑质量差，安全标准不达标等问题。如果在检查验收阶段也存在腐败行为，对政府安全的风险就更高了。 　　1. 认识腐败 　　在关于波兰（2001年）的一份报告中，欧盟把波兰列为较为腐败的候选国之一。报告写道：“不管具体的指控是否真实，但普遍认为腐败行为是很广泛的，在国内和国际上都造成了影响 。 ” 　　《贪腐印象指数2003》（CPI）根据相关数据，将世界各国的腐败进行排名。波兰列在第64位，得分为3.6，排在中东欧国家之后（括号中的数字表示排名）：斯洛文尼亚 (29)得分为5.7，爱沙尼亚 (33)得分为 5.5，匈牙利 (40)得分为 4.8，立陶宛 (41) 得分为 4.7，白俄罗斯(53) 得分为4.2，捷克共和国 (54) 得分为3.9，拉脱维亚 (57)得分为3.8，斯洛伐克 (59)得分为3.7。 中国紧随波兰，排名第66位，得分为3.4。 CPI 2003的分数是根据企业家、学术界人士和风险分析家们对腐败的认识程度所设计的，分值从10分（高度清廉）到0分（高度腐败）不等 ，而且重点在政府行业。CPI 把腐败定义为滥用政府权力谋取私利，特别是政府官员的收取贿赂行为。 　　大家知道，腐败对国家的正常运作会带来严重的威胁。它毁坏的不仅仅是法制和自由竞争，而是整个经济。 　　对这个问题意义的认识，自转轨开始以来，一直伴随着波兰人民。1991年，将近75%的波兰人认为波兰的腐败问题严重，但只有33%的人认为腐败是非常严重的问题。这些数字在1992年第一次出现增长，分别从71%到86% 和从33% 到49%。2000年7月也做了相似的估计。2001年 8月的调查显示，被调查者中有93%的人认为腐败是个严重问题。 　　根据2003年2月的调查，有91%的波兰人认识到腐败问题的严重性 。 　　从实践中我们可以看到，对政府官员的批评更加常见。 根据被调查者的反映，政府官员中最普遍的“罪行“是裙带关系（亲属）和任人唯亲（非正式关系）。这是关于利益冲突最重要的问题之一，因为它不仅出现在金融领域，而且是“软地区”的一种现象，特别是是裙带关系和任人唯亲。当私人或个人利益与政府义务（“官员的职责”）发生冲突时，就存在了利益冲突。这种冲突通常干涉职业责任，使职业行为的公正性受到威胁。 　　91% 的波兰人认为，通过将政府机关、银行或国家公司中的职位给予亲戚、同事和朋友以建立特殊关系的例子很普遍(有将近 59% 的人认为这种事情发生的概率很高)；从认识上看，81% 的被调查者认为，将政府合同交给家人、朋友的事情经常发生；85%的人认为波兰的政府官员过去常常是通过受贿来行使他们的职责的。 　　在由反腐败项目和政府事务研究所所进行的研究中 ，研究人员努力去寻找一个对腐败的一致定义，在调查开始时，被调查者会被问到这样的问题：“您如何理解腐败的定义”。 　　绝大多数的被调查者把腐败定义为贿赂贪污 (76%)。也有相当部分的人没能说清楚腐败意味着什么(共占22%)。一些回答是“难说”，也许是他们不愿意思考，只是随便给出的一个回答。不同回答的比例反映出在理解“腐败”一词的时候，人们的知识缺乏或者是确有困难。 　　但有趣的是波兰社会并没有将腐败和利益冲突联系起来(只有5% 的被调查者这样做)。 　　在相关反腐败法案下受到指控的人数如下表所示。反贿赂框架的主要部分只在1998年之后才到位，未来的趋势很难预料。行贿的指控呈上升势头。与其他申请加入欧盟的国家相比，同时考虑了国家的大小，波兰所披露的腐败指控案件的数量比较小 – 主要是受贿。 　　2. 反腐败行动——历史视角 　　90年代初期开始，为减少腐败，波兰已经付出了大量努力，特别是立法方面，。但没有一部法是针对腐败问题和利益冲突的。每部法律都对不同的重点有着不同的规定，如波兰宪法、行政法，劳动法、刑法和民法等等。 　　根据波兰刑事法案的规定，受贿是犯罪行为。但从2003年之后，行贿不再是犯罪。刑事法案符合国际反腐败公约的要求。但欧洲委员会关于腐败的刑法公约将私营部门的贿赂行为定为犯罪，同时引进法律主体犯罪责任的概念，将向第三方提供非物质好处的行为定为犯罪。但对政府官员的定义依然不明确。受贿可以判处6个月到8年的监禁，但如果贿赂的目的是直接侵犯法律尊严的话，最高判处10年徒刑。接受价值巨大的贿赂的政府官员会被判处2——12年的监禁。主动受贿的范围有一定的限制，只针对“行使政府职能的人”。 　　《社区自治政府法》(1990) 已经提出要建立分权的地方政府。同时《地方政府雇员法》也已经创造了第一批职业的地方政府官员。但关注腐败问题是在1997年才开始的。当年开始执行一部称为《减少公务人员从商机会》的法律。该法称为“反腐败法”，已经开始制订和执行大量的立法和其他反腐败/利益冲突的措施。根据《波兰腐败与反腐败的报告》，所有这些提议都不是由政府首先提出的 。 　　然而，许多这样的法律在很大程度上仍然停留在纸上，因为对他们的有效执行并没有给以足够的重视。面对暴露出来的腐败案子，政府更倾向于制订新法，而不是执行已有的法律。其实，正如许多报道所说，应该修订那些已经存在的法律和加大执行的力度，而不是再费精力制订新的法律。因为有些法律只规定了什么是不合法的，但没有规定违反这些规定要进行哪些惩罚。 　　2000年，几项立法修订大大改进了贿赂立法，包括如下内容： 　　——修订竞争和消费者保护法，把“向行使公务功能的人行贿”确定为不公平竞争。 　　——修订政府采购法案，禁止受腐败指控的个人或公司进行政府合同的招标活动。 　　——设立程序，在打击腐败方面促进国际合作和法律援助 (如银行法)。 　　波兰政府在2002年秋天，制订了《反腐败国家战略》 。战略提出在三个层面对腐败进行宣战。一是改革立法；二是从组织上入手；三是进行教育和宣传行动。 　　波兰政府在战略中承诺，要不断地采取措施，减少政府官员的权力范围，提高程序的透明性，尽可能废除执照和经济和社会活动的审批程序 ，同时敦促内政部部长着手立法，建立地方政府官员队伍，同时也要着手地方政府审计的立法。 　　内政部部长也被要求对地方政府官员进行道德培训。在教育和宣传层面，部长要努力促进“友好办公室”项目，这包括设立地方行政的基本标准。《战略》还提到，电子政府也是让地方政府更加透明、行政决策更加客观的工具。 　　波兰政府的反腐败战略已经到位，战略本身反应了战略是一个“自上至下”的例子。战略是由高层制订的，公民、基层官员甚至议会大部分议员都很少或几乎没有参与。 　　2002年11月27日，波兰议会通过了一部新法，作为对来自内（如最高审计署——NIK，非政府组织等）外（世界银行，经合组织）压力的回应。该法2003年1月1日生效。 　　反腐败立法方面还有几个漏洞，法人仍然对腐败不负刑事责任。2002年6月，波兰批准了欧洲委员会有关腐败的刑法，这意味着刑法必须改革以引进公司的刑事责任制。私营部门的腐败还没有纳入刑法，尽管议会在2002年初就提出了建议。第三，根据波兰法律，送给第三方的非物质利益不能算是贿赂。 　　三. 减少腐败的措施 　　制订反腐败计划，应该从调查腐败发生的领域和腐败发生的原因开始。减少腐败的努力目前着重在立法方面，而不是进行巨大的变革。这些努力是值得称道的，但忽略了政府实际运作的基础。根据世界银行《重点区域审查和行动建议》，立法工作需要加强，而且要制订具体的法律条款。但总体上来说，重点还是在立法上，而不是研究如何高效地执行。正如世界银行的报告所说，波兰拥有大多数它所需要的反腐败工具，但没有足够的能力来使用它们 。 　　波兰法律制订了一些具体的措施，如禁止权力重叠、禁止经济利益冲突等，以直接或间接地减少腐败现象。 　　1. 禁止权力重叠 　　政府官员同时在不同岗位上行使权力，称为权力重叠。波兰政府规定不同岗位有不同的权限和责任，它们之间的区别是很严格的，相互之间几乎没有一致的地方。为明确岗位之间的不一致性，法律规定违反此规则的，要受到相应的惩罚。这就在很大程度上杜绝了权力重叠现象的发生。 　　2. 经济利益冲突 　　2.1 禁止参与企业及股份制公司，或成为商业组织和慈善机构的成员 　　从2003年1月1日开始，波兰对国会议员及其配偶、以及高级官员配偶的行为作出了严格规定。我们从波兰的法律框架中可以看出，它不仅触及了地方政府官员本身，同时也提到了地方政府官员家人。这是对那些并未直接参与公共行为人员的权利作出限制的新规定。 　　禁止以上所提及的人员加入管理、控制和审计机关，有这种人员加入的市政法人或经济实体不得介入商业公司商业委托书的执行。否则，这种任命可在法律上视为无效。若违反这些规定带来损失，涉案人员将受到惩罚。 　　这项完整的新规定是，地方政府官员有义务公布家人（包括配偶、父母、子女和兄弟姐妹）的经济活动。 　　地方政府官员，如果有家人在其任期内就职于地方政府机关，或受雇于地方政府机关至少占50%股份的商业公司，他们有义务对自己的收入和财产进行书面通告。该项义务还包括对其配偶、父母、子女或兄弟姐妹的收入和财产进行通告。 　　如果没有及时呈交通告，法律会对这种行为进行严厉惩罚，例如丧失每日津贴（国会议员）、丢掉薪水（如市长、区执行局局长、警长）或被罢免（秘书长或财长）、解除雇佣合同（副市长、执行局成员、地方政府事业单位负责人、地方政府法人经理或有权就行政事务作出决策的人）。还有，如果没有提供真实信息或隐藏实情将受到《刑法》的惩罚：剥夺3年以下的自由。 　　到2003年1月1日之前，这种事情还没有受到严格监管。只有高层政府官员（中央政府官员）才有义务公布其配偶的商业行为。不幸的是，这种要求没有将地方官员包括在内，这为腐败行为留下了很大空间，尤其在地方上。即使是对于那些必须要公布其配偶经济活动的人，控制机制也显得非常薄弱。对于新通过的法令，目前还很难预测它的有效性，但有一点可以肯定，一种公布腐败关系的机制已经出现。 　　公务员、高级地方政府雇员、地方政府事业单位部门负责人（如学校校长或区医院院长）、地方政府法人（如水利公司）经理被禁止参与以下行为： 　　Ø成为商业公司董事会、监事会和审计委员会成员； 　　Ø受雇于、或以其它方式参与可给自己带来利益的商业公司； 　　Ø成为合作社董事会、监事会和审计委员会成员，但建筑协会监事会除外； 　　Ø成为参与经济活动的基金会董事会成员 　　Ø个人或联合经济活动、以及对这种行为的管理、代表和委托，但在家族农场中进行农业生产或家畜饲养除外。 　　高级地方政府官员有义务宣布他们何时退出经济活动的信息（如果他们在接受任命或受雇之前有这种行为的话）。 　　违反以上限制的情况是波兰政府中利益冲突的常见表现形式。在2003年以前，对这些行为进行处置的规则缺乏权威性，称为“空白概念”规则，也就是在现实生活中并不起作用的规则。地方政府雇员（如受雇于设计部门，有权利发放建筑许可证的人员）同时也在进行自己的经济活动，他们开发出的设计项目获得建筑许可是没有问题的，也没有义务宣布自己或联合经济活动。 　　这些现象带来了个人经济活动与公共行为的强烈冲突，从而引发许多问题。 　　2.2 禁止接受礼物、款待和别人赞助的旅行 　　波兰在“接受礼物、款待和别人赞助的旅行”方面的规定没有作出明确限制。 　　事实上，很难区分什么是礼物，什么又是贿赂，接受礼物的条款在《地方政府法令》中有所规定，《刑法》对有关贿赂的行为进行了监管。在波兰，送礼、收礼都很普遍，并且存在不同方式，如钱、酒、国外旅行（2002年，比亚维斯托克的区卫生办公室成员接受一家药业公司的赞助去南非旅行）、饭馆里吃饭或其它形式。 　　《腐败调查报告》显示，在最近3——4年来承认有送礼行为的人群当中，大部分人（51%）有多次有送礼行为。报告还指出，只有一次送礼行为的人不到一半，两次或两次以上的人占了绝大部分，少部分人有8次、10次甚至20次送礼（行贿）行为。42%的受访者认为，行贿最常见的理由是联络彼此感情，在他们看来，这是办好事情的唯一方式。因此，对于20%的人，时间是最重要的，因为一次贿赂，事情得到迅速解决。更为精确的数字是，17%的人认为能可靠地解决一件事情，14%的人认为可以更小的代价办好某件事。除“关于效率”或“现实”的考虑之外，其它有关决定行贿的理由有：渴望表示感谢、保健、避免更多罚款等，该比例占4%。3%的受访者拒绝给出他们行贿的理由。显然，贿赂和礼物已被当作使生活更容易的一种策略。 　　礼物最常见的一种方式是钱（占77%），其它包括酒（常见的有“给医生上等法国白兰地”），还有汽车和网球拍。 　　到底多少价值的礼物可认为是贿赂，或者是表达感谢的一种方式。45%的受访者觉得价值是决定是否属于贿赂的一个标准，同时，40%的受访者不同意这个观点，另外15%没有给出一个明确的答复。 　　4. 个人关系 　　利益冲突也可表现在这种情况：当亲属在同一间办公室工作而成为上下级关系时。波兰禁止亲属（包括配偶、两代之内血亲—父母、子女、兄弟姐妹、养子女、监护人等）之间成为上下级。波兰没有在法规上对此作出明确惩罚，它赋予政府机关来执行这项规则。事实上，在波兰政府部门中，亲属在同一个机构工作而成为上下级这种现象非常普遍。 　　5. 利用官方信息为个人谋利 　　一般说来，关于“利用官方信息为个人谋利”，波兰有法规对此进行控制。但是，它对机密信息进行了规定，如果不属于机密信息则无法行使规定。例如，在购买市政财产（土地、大厦等）时，了解到相关出售信息非常重要。这种情况通常适用于这样一条规则：“先到者有利”。这就是为什么中央或地方政府官员的家人及朋友在非常偶然的情况下购买国家或市政土地会成为普遍现象了。 　　6. 利用国家财产 　　《地方自治法令》对国会议员和行政官员的具体限制：在个人或联合经济活动中禁止使用社区/地区/区域财产。但是，关于使用国家（地方政府）财产（建筑物、汽车、打印机、复印机等），该法令并没有作出相关规定。尽管政府官员都有职责维护公共财产，但对违例行为并没有进行明确惩罚，也没有赋予政府机关来执行这项规则。这种利益冲突在波兰立法中是一个显而易见的弱点。 　　为了个人利益而使用公共物品同时是为国家所许可的（后共产主义社会的特点是对公共物品并不属于个人没有多少意识）。这种思维和行为方式如果普遍存在，则将导致国家财力的极大浪费。 　　根据世界银行的报告，许多自治政府拥有大量的土地和房地产。这使地方政府在城市发展、贸易机会和获得报酬方面具有巨大优势，具体表现之一就是，土地升值与官员居住位置之间有了很强的联系。许多议会成员或他们的配偶以1990/91年规定的低租金（一些租金根本就没有列出，一些虽然列出但低于市场价）从议会租得了土地或住房，然后又将这些土地或住房以市场家非法转租出去，从中获取差价。利用国家财产的行为还表现在，人为制造出售的特殊条件，如：土地或房地产只能售给那些进行租赁行为的人，以方便这些人赚取租金；或只能以官方价而不是市场价出售；或只能在公布出售当日进行交易，这样就只有那些确切知道出售消息的人才能购买。其结果是国家财产低于市场回报，私人利益得到高度满足。当市政商店或大厦的租金进入了市政管理者的口袋，而不是进入市政收入时，则国家财产的收入就会大幅度减少。 　　住房分配的腐败也是一个问题。由于人们不想失去自己的住房和工作，或者由于人们希望获得自己的住房或工作，因此进一步增强了地方政府机关的权力。并且，一些住房被市长作为自己的礼物进行分配。调查表明这些住房都不会属于穷人，也不会用于社会需要。 　　为了个人目的而使用公共财产这一行为在医疗卫生系统随处可见，并很容易识别出来。从送小礼物给报酬偏低的医护人员，到为了尽快获得治疗而送的“速度钱”，再到因外科手术和其它治疗而送的大额贿赂，这些都是腐败行为的表现。腐败使卫生系统的医疗动机不纯、颠倒重要与非重要、限制别人获得治疗的渠道、不再努力提高效率、可靠性以及平等性，令医疗成本的真实数字无法得到评估。媒体已对许多医疗案例进行了报道，如医护人员利用医院的空间和设备进行他们获得报酬的医疗服务。在一定程度上，这种利益冲突导致医疗部门的极端低收入，而与此相对应的，是某些医护人员的高额收入。只有当人们不愿意或无力缴纳双倍医疗费用的时候，这种腐败现象才有可能得以根除，但要解决这个问题并不容易。 　　7. 透明度 　　当公众对公共生活问题得到了充分知晓时，民主体系才会更有效地行使其职能，这已成为一个共识，因为知情权是参与的一个前提条件。因此，除非不可避免的例外或限制条件，公众有权利获得相关的信息。波兰公民有权利获得有关国家机关行为的信息，也有权利知道是谁在行使公共职能。这种权利还包括获得以下信息：自治经济实体或专业部门的行为；履行国家机关的职责、管理社会财产或国家财政的个人或组织机构的行为。 　　知情权应该保证能够接触到国家机关的文件，了解这些机关开会的内容，有机会录音和录像。为了保护其他人和经济主体的自由和权利，维护公共秩序、公共安全或国家的重要经济利益，法规可以对此进行适当限制。 　　8．收入和财产公开 　　关于收入和财产公开的规定是2002年11月波兰议会作出的一个大变革。 　　所有政府官员有义务公开收入和财产。通告除了包括自己的财产之外，还包括与配偶联合拥有的财产。应公布的信息包括： 　　1）基金、不动产、商业公司的股份、从财政部或从其他国家法人、地方政府事业单位或它们的联合会、或从地方政府法人（通过公开出售而购买的财产）处购买的财产、经济活动以及在商业公司任职的相关数据； 　　2）从受雇于其它公司或从其它活动所获得的收入，包括以上所提及的渠道所获得的收入； 　　3）价值超过10000兹罗提（约2500欧元）的动产—只针对地方政府官员； 　　4）价值超过10000兹罗提（约2500欧元）的现金，包括债务和贷款等—只针对地方政府官员。 　　公布的收入和财产包括税前收入，一式两份。 　　通告接收人对通告中的数据进行分析，将该通告转交地方财长办公室。如果怀疑通告人没有给出真实信息或隐藏实情，通告接收人将呈交财务审核办公室主任。 　　通告中收入和财产的信息是透明的，但不包括有关通告人家庭地址和财产位置的信息。 　　已经形成的《利益登记》是为中央和地方政府高级官员及其配偶所准备的。相关人员必须提交所有利益的信息：从政府和私有机构所获得的报酬（相关活动和职位）、自己进行的工作、对国家职能行为的赞助、与公共职能无关的礼物和旅行、价值超过月最低工资50%以上的礼物以及所有超过同等价值的其它利益。该登记是透明的，由国家选举委员会保留。 　　1999年世界银行报告指出：“如果存在有效的控制机制，裙带关系和利益冲突将不再蔓延。”从2003年初开始，波兰的反腐败法似乎已经武装上了这种机制。时间将会证明一切。 　　四、防止利益冲突的非法律手段 　　1．人力资源管理手段 　　在波兰的法律体系中，选举过程中的人力资源管理仍然是一个薄弱的环节。与市民社会团体选举过程不同的是，地方政府没有上岗资格审查程序，不需要进行考试或衡量人员的能力、交流技巧以及外语水平。 　　不幸的是，对于地方政府雇员来说，人力资源体系通常并不是基于候选者作出的成绩和能力，也不是通过竞争，而是基于家人或朋友关系。这种情况不包括学校校长（社区）、医院院长（地区）、博物馆馆长和戏院经理（区域），这些都是通过竞争上岗的。需要强调的是，根据法律规定，对于提供服务（正如所提到的学校、幼儿园等）的具体行政单位，其领导岗位需要通过竞争才能获得。 　　2．道德准则 　　在波兰，法外规定、内部规定和程序如行为准则、道德准则、法外规章等起着越来越重要的作用。 　　可以说，这些法外规定在防止利益冲突中扮演着最为重要的角色。由非法律手段（如道德准则）支持的地方政府机关表现出了它们的开放性和透明度。 　　欧洲委员会也准备向其候选国推荐采取道德准则作为反腐败的政策和措施。但它似乎会采取一种“自上而下”的方法，也就是道德准则将首先在上层推行。还有，采纳道德准则的候选国所运用的方式并没有从同样采纳这种准则的西方国家吸取到更重要的教训，例如，有效的准则是具有详细规定，与官员们通过协商才能制订出来的。 　　3．教育与培训 　　人类看法的任何改变都是需要时间的。与思想和习惯都已成形的成年人相比，孩子和年轻人更易受到外来影响。如今，“反腐败计划”项目已经在学校的学生中展开，尽管还没有普遍推广。 　　该项目的名称叫“在学校课程中引入反腐败标准”，与华沙国民教育中心联合展开。该中心为中学课程制订了一项“自治学校中的国民教育”计划，如今正在大力实施。参加该计划的年轻人能学到这些内容：要负责任地治理一个国家需要做些什么、为什么在社会生活中需要透明的原则、公民拥有哪些权利（这里重点强调知情权）、腐败会带来哪些危险、每个公民应该做些什么以使我们国家的治理走上一条更好、更负责任的道路。 　　公立和私立大学将反腐败教育列入学生必修课程，以激发他们对腐败问题的兴趣（比亚维斯托克公共管理学校、比亚维斯托克大学法学院、以及其它学校）。值得强调的一点是，非政府组织和学术机构在改革和有效反腐上能给政府施加压力。 　　除了执法和立法之外，最大范围内的社会教育是市民社会的重要组成部分。国家各部门的廉洁、高效和透明是解决利益冲突的主要保障。 　　4．媒体和非政府组织的作用 　　媒体和非政府组织在推动政府反腐方面发挥着越来越大的作用。反腐运动中最有力的行为是“波兰Stefan Batory基金会反腐败计划”。该计划与社会交流基金会联合于2000年7月在媒体发动了一场教育运动，该运动的目标是增强社会对腐败问题重要性的意识、认识到反腐的必要性、以及个人加入反腐运动的需要。这项运动动用了多种传媒的作用，如黑板报、路牌、收音机和电视机广告、明信片和出版物等。 　　约有30种报刊用实际行动参与了反腐运动，它们刊登关于腐败的文章，摘录读者来信。读者提出的建议能得到细致跟踪处理，并告知他们参与“反腐败计划”的可能性。20家地方电台组织了它们自己的反腐运动。该计划还使社会交流基金和多媒体集团IIS在网上引发了关于反腐问题的讨论。你可在网上找到对总统候选人的访谈，而在“法律沙龙”栏目中放入了波兰对反腐活动的重要法律行动。“互动客厅”是一个讨论栏目，访问该栏目的读者可以就心理学家对心理腐败现象提出的建议交流观点、发表看法并进行评论。 　　非政府组织作为市民社会不可分割的一部分，其作用在于教育社会认识腐败带来的伤害，监督各级政府行为，给政治家的政治生活增加透明度，并为此施加社会压力。 　　社会行为的改变需要经年，这不仅仅是非政府组织的任务，但如果公共机构如学校或电视、收音机等无法带来这种转变，这个问题必须由私有的媒体和非政府组织来解决。 　　波兰Batory基金会如今正在与透明国际波兰办事处、社会交流基金会和赫尔辛基人权基金会联合发起一项全国性运动。为了开展这项运动，它们成立了“非政府组织反腐联合会”，其目标是使国民明白，他们所选举的代表应该是诚实的人，不会为自己做不到的事许诺；而监督这些代表的行为是他们的合法权利。 　　对政府机关的监督加上出版监督效果、组织教育运动、出版研究成果、召开会议、鼓励媒体以负责任的方式报道腐败问题，所有这些措施都有利于对政治家施加社会压力。 　　五、总结 　　尚处于成型阶段的波兰民主面临着许多问题，其中一个主要问题是政府机关离人们太远。一方面，由于对掌权者的社会控制缺乏有效机制而形成了一个腐败体系，另一方面，越来越多的人们产生了一种无助的感觉。这是非常危险的现象，它或是导致彻底的腐败（人们通常认为，办成事情必须付回扣，即扣除部分合同金额送给相关人员），或是令政府工作人员在谨慎追求个人利益中忽视这种不道德。 　　今天，一种观点已经在波兰社会占了上风，那就是腐败是一种疾病，各层权力者都疑已染此病。在透明国际的年度研究中、在世界银行和波兰最高立法控制裁判所的报告中、以及在波兰独立组织进行的关于腐败的社会视角的研究中，已经对腐败这种疾病开出了诊断书。 　　看来波兰地方政府机关面临的主要问题，象就业问题、公布地方政府官员财产问题、裙带关系以及对地方政府机关行为缺乏控制问题，自2003年1月1日起有所减少。这些新的变化也提出了一些问题，如：减少腐败的标准是否应该完全推广？或是否在某种情况下才有必要进行推广？抑或对那些在已成型的民主社会中无法接受或非法的行为采取宽容态度？看来，有必要小心实施严格的利益冲突规定。如果人们没有认识到腐败和利益冲突的严重性，再加上政治人才和官员匮乏，马上实施这些条款是否会带来不利的影响？最坏的情况是，如果没有大力打击腐败，导致有才干的官员离开公共岗位可能会降低效率。至少，通过道德准则机制以及对“知情”的要求采取渐进的原则，让人们了解利益冲突的概念，应该不失为一个更有建设性的方法。 　　波兰的法律仍然存在不健全之处，如政府采购和私有化、裙带关系问题、地方政府机关控制权力的能力（关于决定地点、进行经济活动的转让和许可、土地和房地产管理等），这些都是腐败产生的薄弱环节。 作者：波兰比阿利斯托克大学政府行政学院琼娜·苏娃耶